天津市武清区村民自治实践与党建研究

四、村民自治的推进和深化阶段(1998年至今)

为了更好地调动广大农民的积极性和主动性，促进农村各项改革和建设事业的全面发展，进一步扩大农村基层民主，1998年10月，中共十五届三中全会审议通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，对加强农村基层村民自治作了全面阐述，提出了全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理、村级民主监督的具体措施和要求。搞好村民自治要建立健全村民自治的民主选举制度、民主议事制度、民主监督制度，推进村民自治的制度化、规范化。同时强调指出：“发展农村基层民主，必须贯彻依法治国方略，同健全法制紧密结合。坚持有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。要完善保障农民直接行使民主权利的法律法规。对压制和破坏民主、侵犯农民民主权利的行为，要坚决查处。”^[39]完善保障农民直接行使民主权利的法律法规，保持农村良好的社会秩序和治安环境，以更好地调动广大农民的积极性和主动性，推动农村基层民主政治建设健康发展。这次会议为《村委会组织法》的正式实施奠定了基础。

为了进一步完善村民自治制度，保证农民直接行使民主权利，1998年11月，第九届全国人大常委会第五次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。与《村委会组织法(试行)》相比，这部法律对村民委员会的性质、职能、选举原则、程序、方法，村民委员会的工作制度、工作方式，法律实施的保障等，作出了增补和完善，充实了许多新内容。主要包括：坚持了党在农村基层组织的领导核心作用；进一步明确了乡、镇政府和村委会的相互关系；补充完善了村民委员会直接选举制度；详细规定了罢免程序；健全了村民议事制度和村民代表会议；增补了村务公开制度，加大了监督的力度；从体制上保障了村民的民主权利。修订后的《村委会组织法》内容更丰富、程序更具体、保障更有力，把村民自治全面推进到一个新的发展阶段。

《村委会组织法》修订后，各省级人大常委会也随即修订了原来的实施办法和选举办法，有的省级人大常委会重新制定了新的村民委员会选举办法，村民委员会制度在全国范围内得到全面推行，并逐步实现了村民群众性自治组织的统一和规范，将村民自治推上了一个新的台阶。各地在巩固和完善村级民主选举制度同时，更加注重民主决策、民主管理、民主监督制度的建设和实践活动，如一些农村开展的“村务咨询日”、“民主议事日”、“民主听证会”、“村情民意恳谈会”等活动，实现了干群面对面接触，增加了干群平等对话、交流的渠道，加深了干群之间的理解，实现了选举民主和经常性民主的良性互动。《村委会组织法》是农村基层民主政治建设的基本法律，标志着村民自治进入了制度化、法制化的新阶段，开始全面推进，向纵深发展。

1999年2月，中共中央颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例》，明确规定了农村党组织的主要职责是：“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。”^[40]要求农村基层党组织加强对村务公开的领导。不久，中组部在安徽省合肥召开了全国村务公开民主管理经验交流会，总结交流了各地开展村务公开民主管理的经验。与此同时，监察部、农业部、财政部也就农村财务公开和财务管理问题提出了要求。各级党委政府把推行村务公开工作列为自己的重要的议事日程，下文件、发通知，制定政策，全国绝大多数的村设立了村务公开栏，建立健全村务公开制度，村务公开工作迅速发展起来。

1999年4月，民政部在河南省许昌市召开全国村民自治工作经验交流会，民政部部长多吉才让在会上作了题为《认真贯彻党的十五届三中全会精神，全面推进村民自治，把农村基层民主政治建设提高到新水平》的工作报告，总结了村民自治的基本经验，提出了全面推进村民自治的总体要求和主要措施。会议表彰了全国第二批村民自治模范县(市、区、旗)。这次会议以后，全国村民自治工作进一步蓬勃发展，出现了许多新局面。

2001年1月，中共中央、国务院制定了《关于做好二○○一年农业和农村工作的意见》，提出要按照“三个代表”的要求，“要以坚持依法行政和完善村民自治为重点，加强农村基层民主法制建设。……按照村民委员会组织法的规定，民主选举村委会，加强村民自治的制度建设，重点完善村务公开、财务公开的监督制度。”^[41]

2002年1月，温家宝在中央农村工作会议上发表了《以增加农民收入为目标，推进农业和农村经济结构的战略性调整》的重要讲话，指出：“要妥善处理村党支部与村民委员会的工作关系，明确职能分工，加强团结协作，不断完善以党支部为核心的村民自治运行机制。严格实行村务公开和乡镇政务公开，健全基层民主管理制度。”^[42]

为适应加入世界贸易组织的新形势，切实减轻农民负担，增强农民自我积累、自我发展的能力。2002年1月，中共中央、国务院制定了《关于做好二○○二年农业和农村工作的意见》，提出：“认真贯彻《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，建立健全坚持党的领导、发挥农村党支部核心作用、保障农民当家作主、切实依法办事的村民自治运行机制。严格实行村务公开和乡镇政务公开，健全基层民主管理制度。”^[43]

2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，指出要充分尊重农民群众的意愿，保证村民委员会直接选举制度落到实处，第一次提出了村民选举权利的“五权”，即由推选权、选举权、直接提名权、投票权、罢免权构成的选举过程中各环节的权利；还作出以下规定：“任何组织或者个人不得直接撤换村民委员会成员，不得以‘停职诫免’、‘离岗教育’等方式变相撤换村委会成员。要坚决依法查处侵犯村民民主权利的违法行为。认真做好村民委员会选举方面的群众来信来访工作。切实加强对村民委员会换届选举工作的组织领导。党在农村的基层组织要充分发挥领导核心作用。”并明确了民政部门作为负责村民委员会选举工作的职能部门的相关职责。对于进一步激发亿万农民当家作主的积极性，切实推进村民委员会直接选举，完善村民自治制度，建设社会主义政治文明，产生了深远影响。这是推行村民自治以来第一份全面规范村民委员会直接选举工作的中央文件，为各地加强农村基层民主政治建设，规范村民委员会选举程序，依法搞好村民委员会换届选举工作，提供了重要的政策依据。同时，各省、市(地)、县相继出台了地方的《关于第四届村民委员会换届选举实施办法》，至2002年底，全国31个省(市、区)全部完成1998年《村委会组织法》颁布实施后的新一轮村委会换届选举，先后有6亿多村民直接参加了选举活动。

2002年11月，中共十六大报告提出“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”^[44]为此，2003年初成立了“全国村务公开协调小组”，统一协调指挥全国的村务公开工作，并于9月召开了全国村务公开工作电视电话会议，中央领导作了重要指示。

2003年1月，中央农村工作会议召开，胡锦涛发表了《在中央农村工作会议上的讲话》，指出：“要认真总结经验，继续把农村基层民主建设推向前进。要继续完善村民自治，切实加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，充分尊重农民的民主权利。”^[45]

为加强和改善党对农村工作的领导，2003年1月，中共中央、国务院发出《关于做好农业和农村工作的意见》，指出：“继续搞好农村基层民主政治建设，依法完善村民自治，着力推进村务公开，加强民主管理。认真做好村委会换届选举工作。要深入推进群众性精神文明创建活动，努力提高农民群众的思想道德素质和农村社会的文明程度。在总结经验的基础上，不断扩大创建文明村镇、评选文明户活动开展的范围。继续组织文化、科技、卫生‘三下乡’。加强农村法制建设，落实‘四五’普法规划，深入开展农村法制宣传教育。及时化解农村矛盾纠纷，妥善处置群体性事件，慎用警力警械和强制措施，防止矛盾激化。进一步抓好农村社会治安综合治理，依法严厉打击各种违法犯罪活动，维护农村社会稳定。”^[46]

2003年3月，国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，指出：“村内‘一事一议’筹资投劳制度是农村基层民主政治建设的重要内容，必须长期坚持。各地区要适应新形势，转变观念，统筹安排农村集体公益事业发展，坚持走群众路线，及时制定和完善‘一事一议’的议事程序、议事范围和上限标准。村内事业发展要坚持量力而行的原则，充分考虑农民的经济承受能力，有多少钱办多少事；充分尊重农民的民主权利，多数农民同意的事就办，不同意的就不办；决不能把‘一事一议’筹资投劳变成农民负担的固定项目。”^[47]

2004年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，进一步阐明了做好村务公开和民主管理工作的重要性和紧迫性，第一次概括了村民自治中应该保障农民的“四权”，即知情权、决策权、参与权和监督权，对健全和完善村务公开和民主管理制度的具体政策提出了明确要求，健全村务公开制度方面要做到：“(一)完善村务公开的内容。(二)规范村务公开的形式、时间和基本程序。(三)设立村务公开监督小组。(四)听取和处理群众意见。”规范民主决策机制方面要做到：“(一)推进村级事务民主决策。(二)明确村级民主决策的形式。(三)规范村级民主决策的程序。(四)建立决策责任追究制度。”完善民主管理制度方面要做到：“(一)推进村级事务民主管理。(二)建立村民委员会换届后的工作移交制度。(三)加强村民民主理财制度建设。(四)规范农村集体财务收支审批程序。”强化村务管理的监督制约机制方面要做到：“(一)加强对农村集体财务的审计监督。(二)推行民主评议村干部工作制度。(三)建立和完善村干部的激励约束制度。”^[48]这对于加强村务公开和民主管理工作的领导，分析和研究村务公开和民主管理工作面临的新形势和新任务，理顺各方关系，推动村务公开和民主管理工作向法制化、程序化、规范化迈进必将起到积极的推动作用。

2004年12月。中共中央、国务院印发《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，提出：“扩大农村基层民主，完善村务公开、政务公开和民主管理，建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，切实维护农民的民主权利。推进农村法制建设，加强农村普法教育，搞好农业综合执法。做好新形势下的农村群众工作，妥善处理各种社会矛盾，关心农村困难群众生产生活，营造和谐的社会氛围。搞好农村社会治安综合治理，依法打击各种犯罪活动。深入推进群众性精神文明创建活动，引导广大农民群众艰苦奋斗、自强不息，加快全面建设小康社会的步伐。”^[49](www.chuimin.cn)

2005年6月，温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上发表了《全面推进以税费改革为重点的农村综合改革》的重要讲话，指出：“税费改革后，村委会的运行机制发生了很大变化。除了政府给的补助，村里要办的事情，比如搞水利、道路等建设和其他公益事业，都要通过‘一事一议’的方式来办。”^[50]因此，村民委员会必须按照民主决策的程序办事，做好“一事一议”要发扬民主，接受群众监督，真正做到村务公开。

2005年10月，中共十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”^[51]新农村建设的提出意味着加强农村基层政权建设、健全充满活力的村民自治机制已经被纳入到新时期社会主义现代化建设的总体进程之中。

2005年12月，中共中央、国务院下发《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出：“进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。完善村民‘一事一议’制度，健全农民自主筹资筹劳的机制和办法，引导农民自主开展农村公益性设施建设。开展村务公开民主管理示范活动，推动农村基层志愿服务活动。”^[52]其中农村基层民主建设被当作建设社会主义新农村实施阶段中一项重要内容。在新农村建设的带动下，农村基层民主实践活动大幅度推进。

2006年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上发表了《建设社会主义新农村，不断开创“三农”工作新局面》的重要讲话，指出：“建设社会主义新农村，必须继续扩大农村基层民主，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利，充分调动和发挥广大农民群众的积极性、主动性、创造性。”为此，必须加强农村的民主法制建设，一是要落实各项民主制度，重点做好监督检查工作；二是要搞好村民自治，保证农村基层民主健康发展；三是要健全村务公开制度，保障农民的知情权；四是要开展普法教育，逐步形成农民权益保护机制。^[53]

2006年9月，温家宝在全国农村综合改革工作会议上发表了《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》的重要讲话，指出：“没有村民自治，就不可能建成社会主义新农村。没有基层民主，就不可能有社会主义民主政治。要完善村民自治制度，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，真正让农民当家作主。要引导农民依法运用民主机制，正确行使自己的民主权利，提高自我管理水平。要完善‘一事一议’制度，引导农民把该办的事议好，把议定的事办好。要广泛推行村务公开、基层政务公开。农村基层的各项事务办得怎么样要由农民群众来监督，新农村建设搞得好不好要由农民群众来评判。”^[54]

2006年10月，中共十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出：“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。完善居(村)民自治，支持居(村)民委员会协助政府做好公共服务和社会管理工作，发挥驻区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。”^[55]民政部启动了农村社区建设实验工作进行探索，全国建立了296个全国农村社区建设实验县(市、区)，开始研究和探索如何推进农村社区建设、如何实现村民自治与农村社区建设的衔接与互动等工作。

2006年11月，中共中央政治局第36次集体学习以“我国社会主义基层民主政治建设研究”为题，对“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利”等内容做了阐释。在这次学习中，胡锦涛强调，要尊重人民群众的首创精神，善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法律法规，不断提高社会主义基层民主政治建设的水平。必须深刻认识发展社会主义基层民主政治的重大意义，推动社会主义基层民主政治建设不断取得新进展。

2007年10月，中共十七大报告首次把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义政治制度的四大制度之一和中国特色社会主义民主政治发展的重要内容。这是继1998年10月党的十五届三中全会作出村民自治是党领导下我国亿万农民的伟大创造这一科学结论后的又一项重大决策，是对基层群众自治制度地位的重大提升，为村民自治的发展带来了机遇也提出了更高的要求。同时更加注重发展基层民主，充分保障人民享有更多更切实的民主权利，提出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度……加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”这不仅将扩大社会主义民主、完善基层民主制度作为全面建设小康社会的新要求，提出了健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道的新举措，还强调要将基层民主作为社会主义民主政治的基础性工程重点推进。另外，以管理民主为主要目标之一的社会主义新农村建设普遍展开，为村民自治的发展提供了良好的制度环境。农村基层民主建设的推进面临更好的发展机遇，进入了一个新的发展时期。各地的民主选举、村民议事、村务公开的制度建设不断完善，村民自治的整体水平明显提高。

截至2007年底，全国31个省份建立起了611234个村民委员会，村民委员会成员2411074人。其中，中共党员占56％左右，女性成员占21％左右。85％的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90％以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议、民主恳谈、民主听证等活动普遍开展，村民自治与农村社区建设正在相互衔接，为新农村建设提供了有利条件。

2008年1月，中共中央、国务院发出《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，提出：“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治制度。进一步规范和完善民主选举，依法保障农民群众的推选权、直接提名权、投票权、罢免权。完善村民民主决策、民主管理、民主监督制度，充分发挥农民群众在村级治理中的主体作用。有条件的地方村党支部书记和村委会主任可交叉任职。坚决制止利用宗教、宗族、家族势力干预基层经济社会事务管理的行为。坚持和完善‘一事一议’制度。切实推行村务公开，建立答疑纠错的监督制度。深入开展农村普法教育，增强农村基层干部和群众的法制观念。”

2008年2月，民政部在云南省昆明市召开了全国村委会换届选举工作情况分析会，会议总结了2005年以来各地村委会换届选举工作的新形势、新经验、新情况、新问题，提出了进一步做好村委会选举工作的意见。

2008年10月，中共十七届三中全会提出“发展农村基层民主，以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点，加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。……健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。”全会对农村改革发展作出新的战略部署，将推动农村改革发展从新的历史起点出发，谱写新的篇章。

为进一步做好当前和今后一个时期的村民委员会选举工作，保障村民委员会选举的公正有序，保障村民享有更多更切实的民主权利，推动农村经济平稳较快发展，确保农村社会和谐稳定，2009年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》。提出：“切实加强村民委员会选举前的各项准备工作，依法规范村民委员会选举程序，扎实做好村民委员会选举后续工作，坚决查处村民委员会选举中的贿选等违法违纪行为，加强对村民委员会选举工作的组织领导。”要求各地区各部门充分认识加强和改进村民委员会选举工作的重要意义，认真研究解决目前选举工作中存在的问题，把以直接选举、公正有序为基本要求的村民委员会选举实践进一步推向深入。

从改革开放以来村民自治的发展历程可以看出，村民自治制度是一条具有中国特色的基层民主自治之路。农民经过村民自治的实践和锻炼，实现了农村社会的组织重建。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治组织的建立，标志着农村民主政治体制的基本确立。党中央、国务院和中央领导同志对村民自治的高度重视以及发出的文件、指示，为村民自治在每个阶段的发展都提出了明确要求，指明了方向，使村民自治得到全面健康发展，取得了令人瞩目的成绩。