天津村民自治实践：规范和巩固阶段(1987-1998)

三、村民自治的规范和巩固阶段(1987年—1998年)

1987年11月，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。明确规定了村民委员会的性质、地位、职能、产生方式、组织构成、工作方式以及村民会议的权力和组织形式等，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立。农村村民自治的实施有了法律保障，开始进入制度化和规范化运作阶段。

然而，《村委会组织法(试行)》从起草到颁布共经历了四年，为审议通过这部法律，民政部召开了两次部务会议，全国人大常委会共开了三次常委会议，全国人大法工委召开了一次专门座谈会，全国人大召开了一次全体会议。由于对村民自治存在着不同意见，会上争论非常激烈，彭真多次发表重要讲话，给予了积极支持。最终，这部法律只能以“试行”的方式获得通过。1988年2月，民政部向各地发出了学习贯彻落实《村委会组织法(试行)》的通知，6月，该法正式实施后，开始在全国范围内组织乡村选举。

1989年7月，北京政治风波平息后，村民自治受到一些人的指责，被认为是资产阶级自由化的产物，脱离了中国农村的实际，村民委员会的选举一度陷入举步维艰的困境。为解决争论，使村民自治能够得以坚持与发展，1990年初，全国人大、中组部、民政部和人事部组成14个联合调查组，分赴湖南、湖北、山东、江苏、吉林等地进行实地调查，经过广泛征求各级党政负责人以及乡村干部和农民的意见，调查组认为：第一，村委会组织法符合我国农村的实际，是与家庭联产承包责任制相适应的。第二，在农村基层建立群众自治组织，符合社会发展的大方向。第三，乡政府与村委会关系定为指导关系，是由村委会性质决定的，不能成为领导关系。民政部的调查报告为村级民主改革提出了十分有力的论证，但没有改变反对实行村民自治的人们的观点，相反争论更加激烈。

在此关键时刻，村民自治也得到了彭真和薄一波等老一辈革命家的支持，对农村政治体制改革的继续发展起了决定性作用。1990年6月，宋平在中共中央政策研究室召开的农村工作座谈会上发表了《加强农村工作，深化农村改革》的讲话，指出农村工作必须从基层组织建设抓起，健全村级组织是加强农村基层组织建设的重点，要着重把村民小组建立健全起来，以加强村民委员会与村民的联系。同时强调指出：“要建立村民议事制度、村务公开制度。凡是群众普遍关心的重大事情都要向群众公开，接受群众监督。要发动群众订立村规民约，增强村民自我管理、自我教育的能力，树立良好的村风。”^[25]

1990年8月，中央组织部、中央政策研究室、民政部、共青团中央、全国妇联在山东省莱西县(现改为莱西市)联合召开全国村级组织建设工作座谈会。会议提出加强以党支部为核心的村级组织建设，认真实施《村委会组织法(试行)》，加强基层民主政治建设。宋平在会上指出：现阶段的农民和农村工作，要加强以党支部为核心的村级组织建设，教育、引导、团结和组织农民，不断提高农业生产力，发展农村经济，坚定不移地走社会主义道路。会议上，各方关于村级组织自治的争论很激烈，宋平肯定了村民自治和《村委会组织法(试行)》，提出不要再争论下去，应该去执行。同年12月，中共中央在关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知中，要求各地结合自身实际，有领导、有计划、有步骤地进行实施《村委会组织法(试行)》工作。在中央的明确支持下，民政部迅速恢复了《村委会组织法(试行)》的贯彻执行工作。

1990年9月，民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，要求每个县都要选择几个或十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型。《通知》对村民自治示范活动的目的、意义、基本内容、标准、组织等问题作了具体的要求。随后又在莱西县举办了村民自治示范讲习班，使村民自治示范活动在全国各地普遍开展起来，形成了省有示范县、县有示范乡(镇)、乡(镇)有示范村的格局。同年12月，《全国村级组织建设工作座谈会纪要》中就明确提出要增加村务公开程度，接受村民对村民委员会工作的监督。

在全面实现国民经济和社会发展第二步战略目标的过程中，为开创农业和农村工作的新局面，1991年11月，中共第十三届八中全会通过了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，提出了加强以党支部为核心的村级组织建设的基本要求，进一步明确村民委员会的职责是：“在党支部领导下，依法管好本村事务，完成乡镇政府布置的行政任务，组织村民自我管理、自我教育、自我服务，履行依法应尽的义务。涉及全体村民利益的问题，由村民会议讨论决定。要健全村民小组并充分发挥作用。”^[26]

1992年10月，中共十四大报告提出：“积极推进政治体制改革，使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展。”“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。”^[27]尽快建立一套民主的科学的决策制度成为当务之急，在农村基层民主建设过程中，要切实发挥村民委员会的作用，进一步搞好以党支部为核心的村级组织建设。

1993年10月，江泽民在中央农村工作会议上发表了《要始终高度重视农业、农村和农民问题》的重要讲话，要求各级党委政府“下决心用三五年的时间，把全国八十多万个农村基层组织分期分批地建设好，使它们都能发挥应有的作用。”^[28]更好地促进农业和农村经济上一个新台阶。

1994年2月，民政部发布《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》，对村民自治示范活动的目标、任务、标准、工作原则、指导方针、具体措施等作了全面的规定，第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民主制度，同时又提出把建立村务公开制度和村民监督机制、实行民主监督作为村民自治示范活动的目标和任务，从而使全国的村民自治示范活动逐步走向规范化和制度化。在村民自治模范单位的影响和促进下，全国村民自治活动不断深入。截至1998年底，全国共确定村民自治示范县(市、区)488个，示范乡镇10754个，示范村20.7万个，占村委会总数的25％，形成了省有村民自治示范县、地(市)有示范乡(镇)、县(市)有示范村的局面。

1994年4月，中共中央、国务院制订了《关于一九九四年农业和农村工作的意见》，提出加强农村基层组织建设的具体要求，各级党委政府要“做出具体规划和部署，并狠抓落实。各级领导班子尤其是县级领导班子成员，要每年帮助一两个后进乡村改变面貌，建设好基层组织，并取得经验，指导面上的工作。”^[29]

1994年10月，中共中央在北京召开了全国农村基层组织建设工作会议，交流了各地加强村民委员会建设工作的经验，对加强村民自治提出了进一步的要求。胡锦涛在会上发表了《把农村基层组织建设提高到新水平》的重要讲话，提出了关于农村基层组织建设的目标、重点和工作指导思想，指出：“要继续认真贯彻落实《村民委员会组织法(试行)》，加强农村基层民主法制建设。各地党组织要继续加强对这项工作的领导，认真总结推广成功的经验，进一步健全村民自治组织，提高村委会的整体素质和村民自治活动的质量。村委会必须把自己置于党支部领导之下，向党支部汇报工作。属于村委会工作范围的事情，要依法独立负责地进行。村委会要积极取得乡(镇)政府的指导、支持和帮助，积极组织完成乡(镇)政府布置的任务。”^[30](www.chuimin.cn)

为了贯彻落实党的十四届四中全会的决定，大力加强农村以党组织为核心的基层组织建设，推进农村的改革、发展、稳定和全面进步，1994年11月，中共中央发出《关于加强农村基层组织建设的通知》，要求各地要广泛开展依法建制、以制治村、民主管理活动，继续开展村民自治示范活动。应着重做好：“(一)村民选举制度。村委会成员，坚持由民主选举产生。选举要依法办事，加强引导，尊重村民的民主权利，坚决反对和纠正选举中的违法违章活动。(二)村民议事制度。村里的大事，包括经济和社会发展的规划、公益事业的兴办以及群众普遍关切的热点问题的处理等，都必须依据有关法规由村民代表会议或村民大会讨论，按照民主集中制的原则作出决定，不能由个人或少数人说了算。(三)村务公开制度。凡涉及全村群众利益的事情，特别是财务收支、宅基地审批、当年获准生育的妇女名单及各种罚款的处理等，都必须定期向村民张榜公布，接受群众监督。(四)村规民约制度。按照国家法律、法规和政策，根据当地情况，从本村群众迫切要求解决的问题入手，经村民代表会议或村民民主讨论，制定包括本村干部在内的全体村民都必须遵守的章程，规范大家的行为，并逐步充实内容，完善实施办法。”^[31]

1995年3月，中共中央、国务院制订了《关于一九九五年农业和农村工作的意见》，要求各级党委和政府务必把农业放在经济工作的首位，落实扶持农业发展的各项政策措施，夺取本年度农业丰收。指出：“要加强对农村基层组织建设的具体指导，选派得力干部比较长时间地驻在后进乡村，帮助开辟致富门路，搞好班子建设，整顿不良风气，改变贫困落后面貌。要继续加强农村精神文明建设、民主法制建设，搞好农村社会治安综合治理，促进农村社会全面进步。”^[32]

1995年11月，民政部在北京召开了全国村民自治示范工作经验交流暨表彰会议，进一步交流了村民自治示范活动的经验，表彰了全国第一批村民自治模范县和模范村民委员会以及优秀村民委员会主任，对以后五年的村民自治工作任务做了安排和部署，有力推动了全国村民自治工作的发展。

1996年1月，中共中央、国务院制订了《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》，提出：“只有下功夫把农村基层组织建设和整顿好，农村的改革、发展和稳定，实现今年和‘九五’农业和农村经济发展目标，才有坚强的组织保证。要按照中央关于加强农村基层组织建设的部署和‘五个好’的目标，继续着力抓好以党支部为核心的村级组织建设，当前要重点抓好后进村领导班子的整顿工作，努力改变一些农村基层组织软弱涣散的状况。各级党政机关要继续选派大批干部下乡驻村帮助工作。每一个县直部门都要联系一两个后进村，派人驻村，具体帮助，不改变面貌不脱钩。”^[33]

为了继续加强农业的基础地位，确保农业持续稳定增长，1997年2月，中共中央、国务院制订了《关于一九九七年农业和农村工作的意见》，提出：“各级党委、政府要充分认识农业和农村工作的重要性以及实现农业和农村经济发展目标的艰巨性，采取有效的措施，切实加强和改善党对农村工作的领导。要在集中精力抓好经济建设的同时，下功夫抓好农村的基层组织建设、民主法制建设和社会主义精神文明建设，促进农村经济和社会的全面发展。”^[34]

1997年8月，民政部下发了《关于进一步建立健全村务公开制度，深化农村村民自治工作的通知》，号召在全国普遍推行村务公开制度，要求各地民政部门提高认识，加大对村务公开工作的指导力度。

1997年9月，中共十五大报告明确提出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”基层群众性自治组织“要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”^[35]从而充分肯定了村民自治作为最基层的民主实践，对确保农民当家做主，建设中国特色社会主义民主政治，妥善解决农村面临的各种矛盾和问题，加快农村现代化建设步伐具有十分重要的作用。

为继续把农业放在经济工作的首位，进一步加强农业的基础地位，确保农业和农村经济持续稳定发展，1998年1月，中共中央、国务院制订了《关于一九九八年农业和农村工作的意见》，要求把村级民主制度建设摆到农村工作的重要位置，切实抓出成效。进一步完善村级民主选举制度、村民议事制度和村务公开制度。强调指出：“农村基层民主制度建设，基础在村、关键在乡镇。乡镇党委、政府要加强对村级民主制度建设的具体指导。同时，乡镇机关也要逐步建立政务公开制度，方便群众办事，接受群众监督。扩大农村基层民主必须有领导、有秩序、有步骤地进行，把发扬民主同依法办事统一起来，既要保证农民群众依法享有广泛民主权利，又要加强民主法制教育，引导他们在实践中学会正确行使民主权利。防止宗族势力和非法宗教活动干扰农村基层民主的健康发展。”^[36]

为了贯彻落实党的十五大关于扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利的精神，推进农村基层民主建设，密切党群干群关系，促进农村的改革、发展和稳定，1998年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，对实行村务公开和民主管理制度的指导思想、村务公开的内容和方法、民主治理的基本要求作了明确规定，要求各地“建立健全村民会议、村民代表会议和党员议事会制度；村党支部、村民委员会按期换届选举制度；村党支部、村民委员会年终总结报告制度；民主评议党员、干部制度；财务管理、财务审计制度；财务公开、财务监督制度；村干部任期、离任审计制度等等。”^[37]使村务公开和民主管理都要依法建制，有制可依，按制办事，从而有效地推进了农村村务公开和民主管理工作的规范化、制度化，对完善村民会议或村民代表会议制度，尤其是对民主监督、民主选举、民主管理制度提出了更具体的要求，为村民自治的发展注入了新活力。

到1998年6月底，除上海、广西、广东、海南、云南、重庆等6个省份外，全国已有26个省、自治区、直辖市的人大常委会制定了实施《村民委员会组织法(试行)》的地方性法规。福建、江苏、辽宁、湖南、河北、贵州、内蒙古、河南、宁夏等9个省、自治区还制定了相关的村民委员会选举办法。全国90.2万个村庄进行了村委会选举，其中4个省、自治区已进行了四届选举，18个省、市、自治区完成了三届选举，其他地方普遍完成了两届选举。全国约60％以上的村制定了村民自治章程或村规民约，将近6亿农民亲身经历了村民委员会投票等民主实践活动。

1998年9月，在中共十一届三中全会召开20周年之际，江泽民在安徽考察工作时发表了《全面推进农村改革，开创我国农业和农村工作新局面》的重要讲话，指出：“当前，重点要抓好村级民主制度建设，依法健全三项制度：一是村民委员会的直接选举制度，让农民群众选举自己满意的人管理村务。二是村民议事制度，村里的大事，尤其是与家家户户切身利益密切相关的事情，都要经村民大会或村民选出的代表讨论，不能由少数人说了算。三是村务公开制度，凡是群众关注的问题，都要定期向村民公开，接受群众监督。”^[38]