乡村党建研究：天津市武清区村民自治实践成果

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：在农村，废除生产大队和生产队体制，在此基础上分别建立了村民委员会和村民小组，村民委员会的建立进入了实施和推广阶段。到1984年底，全国乡政府数已达91171个，人民公社仅剩249个。同时责成民政部门负责村民委员会建设的日常工作。

二、村民自治的试行和推广阶段(1982年—1987年)

村民自治在党和国家的重视和支持下得到大力推进。1982年4月，彭真在第五届全国人大常务委员会第二十三次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》的报告，指出：“居民委员会、村民委员会是我国长期行之有效的重要组织形式。实践证明，搞得好的地方，它在调解民间纠纷、维护社会秩序、办好公共事务和公益事业、搞好卫生等方面都起了很大作用。这次将它列入宪法修改草案，规定它是群众自治性组织。它和基层政权的关系，由法律具体规定。”^[18]为适应农村改革和新的经济体制的要求，1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，正式废除了人民公社政社合一体制，农村基层政权恢复了第一届人大确立的乡镇人民代表大会和乡镇人民政府的体制，农村基层组织废除生产大队和生产队体制，建立基层群众性自治组织村民委员会。新宪法第111条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”^[19]新宪法在总结各地农村实践经验的基础上，规定了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，从而以国家根本大法的形式确认了村民委员会的法律地位，从而为在农村实行村民自治指明了方向。不久，全国各地根据宪法要求，结合本地实际进行了建立村民委员会的试点。

根据新宪法规定，1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，规定了建立乡政府的有关问题，并对建立村民委员会作了具体说明。指出：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。”^[20]这就正式宣告了人民公社体制退出了历史舞台。全国各省、自治区、直辖市都普遍进行政社分开，废除了人民公社革命委员会，成立了建乡工作的领导机构，召开乡镇人民代表大会，选举产生乡镇长和建立乡镇人民政府。在农村，废除生产大队和生产队体制，在此基础上分别建立了村民委员会和村民小组，村民委员会的建立进入了实施和推广阶段。到1984年底，全国乡政府数已达91171个，人民公社仅剩249个(1983年为40079个)。同时，建立了926439个村民委员会。新的农村基层政权体制基本确立起来。

各地在建立乡政府的同时，从体制上用村民委员会代替了原来的生产大队，用村民小组代替了原来的生产队。由于中国北方农业地区的农村村落相对比较集中，普遍的做法是用村民委员会代替了原来的生产大队，原生产队改建为村民小组或自然村。在南方的农业地区，由于自然条件的制约，农村村落相对比较分散，有的地方把原来的生产大队改为乡，生产队所在的自然村改为村民委员会；也有的地方把原生产大队改村民委员会，原生产队改为村民小组。1985年，全国农村普遍完成了废除人民公社体制、建立乡镇政府及村委会的工作，全国共建乡(镇)政府91138个(其中镇7596个)，村民委员会940617个。这一时期的村民委员会组织结构的设置因村庄大小、事务多少而不同。常设的机构主要有人民调解、治安保卫、计划生育、文教卫生等委员会。各委员会的人员构成，一般设主任1人，副主任1人，委员3—5人。为节约村级经费开支，村民委员会成员兼职情况比较普遍。村民委员会之下，一般以原生产队为单位成立村民小组，村民小组主要职责是负责组内农业生产、计划生育、调解民事纠纷以及完成上面交办的行政任务等，在村民与村干部间扮演上传下达的角色。

1986年1月，中共中央、国务院发出《关于一九八六年农村工作的部署》，强调在深入进行农村经济体制改革的同时，要加强领导和改进领导，指出：“农村实行政社分设后，乡政府领导全乡的经济工作只能从行政角度进行。必须尊重合作经济组织和企业的自主权。”“在农村经济工作中，领导的主要任务就是为基层服务，为农民服务。”^[21](www.chuimin.cn)

1986年9月，中共中央、国务院发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，指出：“除边远山区、交通不便的地区外，县以下一般不要设立区公所。”根据这一要求，全国各地开始了“撤区并乡”和“并乡建镇”的工作，形成了县、乡(镇)两级农村基层政权组织格局，并延续至今。在乡镇以下，则实行村民自治，从而形成“乡政村治”的新格局。同时又要求各级党委和政府高度重视村民委员会的建设工作指导，“各地要采取措施，认真整顿农村基层组织。要把思想整顿放在首位，教育基层干部全心全意为人民服务，积极带领群众勤劳致富，遵纪守法，抓好物质文明和精神文明建设。其次是组织整顿，要帮助村(居)民委员会建立健全人民调解、治安保卫、公共卫生、社会福利等工作委员会(组)和各项制度，妥善解决村(居)民委员会工作人员的经济补贴和工作中遇到的困难。”^[22]要求村民委员会进一步完善村规民约，进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的作用。同时责成民政部门负责村民委员会建设的日常工作。这表明在基本完成建立乡政府的工作之后，国家开始将注意力投向乡以下的村级组织，由此加速了村民自治的发展。

1987年1月，中共中央政治局通过了《把农村改革引向深入》的决定，重点强调加强村级组织建设，克服涣散状况，指出：“村的党支部、村民委员会和合作组织的干部，要经过选举，由具有献身精神和开拓精神、办事公道、能带领群众致富的人担任。”^[23]到1987年《村委会组织法(试行)》颁布之前，全国许多地区已完成村委会的第一次选举，有的地区还进行了村委会第一次换届选举。

1987年10月，中共十三大报告指出：“基层缺乏自主权，人民群众的积极性难以充分调动。克服这一弊端的有效途径是下放权力，这一点已为农村改革所证明，应当在其他方面进一步实行。凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则。”^[24]同时，又指出现阶段社会主义民主政治建设必须着眼于实效，着眼于调动基层和群众的积极性。因此，要进一步下放权力，扩大基层自主权，要充分发挥基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。

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