乡村治理与党建：天津武清区村民自治实践

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：乡政村治体制成为了乡村社会最为基本的社会组织方式。乡政村治是极具中国特色的农村基层政权和社会管理制度。[72]但是，“乡政村治”格局的出现并非意味着村这一级可以完全独立于国家政权体系的管理和规制之外，变成若干个“法外自治王国”。

一、“乡政村治”政治格局的形成

在实行村民自治制度以后，我国农村基层形成了“乡政村治”的基本政治格局。乡政村治体制成为了乡村社会最为基本的社会组织方式。所谓“乡政”，是指以乡这一级作为国家基层政权单位，代表国家，负责执行国家政务；所谓“村治”，是指以村这一级作为社会自治单位，代表农民，负责治理农村内部事务。乡镇成为国家与社会的边界。“乡政村治”格局的形成，意味着政治国家同乡村社会有了基本的分野，公民获得了一定的自由空间和自主权利。乡政村治是极具中国特色的农村基层政权和社会管理制度。“这种以村民自治为核心内容的乡村治理体制，是国家在市场经济背景下对村民个人权利承认和保护的制度性承诺，它改变了建国以来乡村组织经济化的进程，标志着乡村组织政治化的展开，将为中国社会民主化建设奠定坚实的社会基础和积累宝贵的技术经验。”^[72]但是，“乡政村治”格局的出现并非意味着村这一级可以完全独立于国家政权体系的管理和规制之外，变成若干个“法外自治王国”。村民自治是事务性自治，而不是实体性自治(即村自治)。国家政务的推行在很多时候必然要延伸、下沉到村这一级，具体落实到每个村和每个村民头上。因为每一个村的居民不仅是这个村的村民，而且是国家的公民；村也是乡镇基层政权组织行使国家管理职能和推行国家政务的实体性条件与对象。乡政体现的是国家权力，是一种主导性的力量，而村治是基础，体现的是社区权威。乡村政治组织的建立打通了中心与基层的联系通道，国家权力延伸到了社会的最底层，乡村社会被整合为一体化政治体系的一部分。

在村民自治的条件下，乡镇政权与村民自治组织之间是指导与被指导的协助与合作关系，而不是领导与被领导的关系。与“政社合一、高度集中”的人民公社体制相比较，村民自治后的农村权力结构发生了明显变化。第一，乡镇政府同村委会的关系不再是领导与被领导的上下级关系，而是指导与被指导的协助与合作关系。第二，村党支部与村委会之间虽然还是属于领导与被领导的关系，但是农村基层权力结构已经从一元化领导向二元权力模式转变。按照宪法和法律规定，村党支部处于领导核心地位，享有对村民自治的政治领导权；村委会作为村民自治的组织机构，直接行使村务管理权。第三，在村党支部和村委会之外的其他因素，例如，大量出现的专业协会、老年人协会、红白理事会、禁赌协会等，在农村基层也扮演着相当重要的角色，一定程度上影响着农村公共权力体系的运行，对村党支部领导核心地位造成影响。事实上，在村民自治制度实行以后，党的领导在一定程度和一定范围内存在着被弱化、被排斥和被否定的现象。(www.chuimin.cn)

这些变化的确给乡镇政府行使国家管理权和推行政务带来了很大的困难。从制度和组织机理来看，之所以出现这种困难，根本的原因在于授权方式的不同。村委会是由农民直接授权，即由村民直选产生，乡镇政府则是由农民间接授权，即由乡镇人民代表大会选举产生。村委会的权力不是来自乡镇政府，村委会与村委会之间也没有通过共同的契约关系和委托授权方式授权给乡镇政府。这样，在国家政权组织与村民自治组织之间、村民自治组织与自治组织之间，就发生了权力关系的“断层”。怎样实现乡镇党组织对村庄社会的有效而合法的控制，这不仅需要找到一个科学的途径，而且需要乡镇党组织有较高的领导和工作艺术。乡镇党委和政府对村级自治组织的领导，其实现途径主要应该是通过村党支部。因此，协调村党支部和村民委员会之间的关系就显得十分重要。

在我国政治体制中，共产党在国家政治生活中居于执政地位，即使是在出现“乡政村治”格局以后，共产党的乡镇一级组织即乡镇党委同农村党支部之间并没有相应地出现相对分离关系，从而使村党支部相对于乡镇党委而言获得了自治权。相反，乡镇党委同村党支部的关系仍然是上下级关系、领导与被领导关系，仍然必须按照民主集中制的原则办事。因此，在有机连接党的领导与村民自治、国家政权组织与农民自治组织，修复基层政治体制断层方面，党的农村基层组织具有重要的作用。从这个意义上来看，在实行村民自治制度以后，农村党组织应采取何种领导方式，既能始终保持党在农村的执政威信，又不妨碍村民自治的正常运转，就成为广为关注的重要问题。在实际发展过程中，基层党组织对这种挑战和要求的不适应就产生了一系列具体的问题，比如基层党支部与村民委员会的矛盾，领导方式不适应等。

乡村治理与党建：天津武清区村民自治实践

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