湖北农村村级事务管理中的新情况与问题

一、湖北省农村村级事务决策和管理工作中出现的新情况和新问题

九届全国人大常委会第五次会议颁布《村委会组织法》后，湖北省于1999年进行了全省范围内比较规范的村委会直接选举，开启了农村民主政治建设的新历程。总的来看，一个在党的领导下，适应农村市场经济和民主法制建设的需要，由农民群众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督村级事务的新型治理体制框架，已经初步构筑。调研期间，我们听到了许多基层干部群众对党的村民自治政策的赞誉。有的群众说“共产党确实是为人民谋幸福的。改革开放之初，推行家庭联产承包、大包干解决了农民生产经营自主权的问题；现在又实行村民自治，落实农民当家作主的权利，我们农民怎能不高兴！”但正像伴随着包产到户的实行，农村出现了承包权益纠纷、“卖粮难”、农民急需要社会化服务等问题一样，在推行村民自治这一党领导下农民当家作主新体制的过程中，湖北农村也遇到了许多新情况和新问题。这次调研中，我们重点了解了村委会直选后村级重大事务决策和管理中需要解决的问题，概括起来，主要有：

（1）加强和改进党支部对村委会和村务工作的领导亟待提上议事日程。

实行村民自治，村级事务由农民群众自己当家作主，这既为加强和改进党的基层组织对村委会和村级事务的领导提供了契机，也对传统的领导方式和方法提出了挑战。据湖北省委组织部介绍，全省农村绝大多数基层党组织，是能够积极适应农村民主政治建设新形势的需要的，积极转变观念、转变领导方式、方法，变“牧马人”为“领头马”，变过去少数干部说了算为大多数干部群众说了算。但也还有极少数基层党组织在适应新形势的需要上，步伐缓慢一些。这里有两种倾向值得注意：一种是党支部对村委会工作、对村务大事不敢领导、不管不问。据宜昌县委副书记宋秀钿同志介绍说，如果一个村党支部班子比较老化、文化素质低、致富门路不多，尤其是党支部书记自己的家庭多年还处于穷困状态、不能勤劳致富时，党支部对老百姓选出的村委会班子就不大敢领导，特别是对有点发财致富本事的村委会主任，就更不敢多说什么，至于对村务大事提出供决策的意见，那也就谈不上了。另一种倾向是不会领导。据湖北省委组织部介绍，有的农村党支部在实行村民自治后仍然按照老习惯办事，大事小事都由支部说了算，把支部当成“一言堂”，出现了“党支部忙得团团转，其他组织无事干”，“书记整天为琐事缠身，腾不出时间和精力想大事、议大事、干大事，其他班子成员感到不干不好看，干了怕添乱，想干不知怎么干”的现象。我们在天门市横林镇杨林村调查时就发现，这个村多年来既没有召开村民会议，也没有建立村民代表会议制度，党支部与村委会之间、党支部内部、村委会内部的民主工作机制都没有，村里村务、财务从来也没有公开过。村里的各项事情还是循着“支部书记说了算，村委会跟着干”的老规矩办理，普通群众很有意见。更有甚者，有的党支部支持落选的村委会不向新当选村委会交接工作。比较典型的案例是武汉市江岸区后湖乡中胜村，该村落选的村委会班子因有支部的支持，就是不向新当选的村委会交公章和村的账目，从而使新当选的村委会班子无法履行职责。该村党支部书记却认为，民选出来的村委会一班人大多数没有从事过管理工作，实际经验不足，即使有能力，党支部作为村里的领导核心，也应该统管一切事务。这种现象虽然是极少数，但尽快改变党支部不敢领导尤其是包揽村务、不会领导的状况，确立起新形势下组织和支持农民当家作主的新型领导方式、方法，已经十分重要和紧迫。这不仅对党组织的自身建设有巨大益处，而且对搞好村级事务民主决策和管理，也非常重要。宜昌市委副书记郭有明同志说：“村级党组织建设必须适应改革开放和民主法制建设的新形势，才能永葆青春；只有把村级党组织建设与村民自治有机结合起来，才能有效化解村级管理中的诸多矛盾。”

（2）一些当选村委会干部对村级事务决策和管理的程序不了解，对村民自治的正确认识有待提高。

在湖北农村调查，我们至今没有发现一起因为实行村民自治、农民群众当家作主而不要党的领导，搞无政府主义的案例。当然，在与乡镇领导座谈时，我们也不时听到有的乡镇领导关于某某村的问题十分严重，抗粮抗税，不完成国家任务的说法。对座谈时发现的线索，调研组都十分详细地问个究竟，并派人到村里进行核实。但令人吃惊的是，所有核实的情况与乡镇干部反映的都有很大的出入。如有的乡镇干部把村委会干部抵制向村里乱报销，看做是不听党的话。宜昌县太平溪镇一村委会的干部和村民理财小组，因拒绝报销镇里主要领导同志的一张餐费发票，引起了镇里对村干部的不满，认为村委会干部不听话，想摆脱党的领导。枝江市安福寺镇党委书记说该镇徐家咀村委会向党支部要权，搞不团结，我们去核实时，该村党支部书记却说，村委会的任何事都向我报告或请示过，不存在村委会向支部要权这事。宜昌县太平溪镇党委书记反映唐家垭村现任村委会班子，长期以来不服从党支部领导，跟党支部闹独立，十余年拒交各种税费。调研组在村里分别与党支部书记、村主任以及党员、村民代表访谈后，得知新一届党支部书记是1999年11月上任的，新一届村委会主任是2000年3月在党支部书记的主持下当选的。现任村委会主任除了在该村二组的会议上说过“党支部应管发展党员和党务工作，经济工作应交给村委会管”的话外，村委会在实际工作中是服从党支部的领导的，村里经济项目由支部书记在抓，党支部单独开过会议，村委会从未单独开过会议、做过决定，村里的大事都是支部书记召集“两委”会议研究决定的。与镇里所说“十余年拒交税费”不同，该村村民从未拖欠过国家农业税和农业特产税，上届村班子任期内村民们拖欠的是镇里的“三提五统”。本届村“两委”班子上任后自己带头交，也想了不少办法收缴村民的“三提五统”，但依然有许多农户不交。之所以农户拒交镇里的“三提五统”，主要是因为镇里拖欠了该村农民的占地款，农民们说，“三提五统”就用镇里拖欠他们的款去抵，什么时候抵完了，什么时候再交。像这样反映出入很大的，调研组还核实了9个村。调研期间，我们也发现了一些民选村委会干部上任后，在村级事务决策和管理上也存在着的问题，尽管有的是一点苗头和倾向，但也应当引起注意和重视。一种情况是，有的当选村干部过去没有当过干部，没有经验，许多人也不是党员，对党组织的规矩以及农村基层组织之间的关系也不明白，因而说了一些过头的话。前面提到的宜昌县太平溪镇唐家垭村，以及该县乌鸦岭镇观音堂村的当选村干部，都曾说过村党支部只要把发展党员和村里党务工作管好就行了，村里经济工作、产业结构调整就由我这个村主任管就行了的话。虽然教育培训后，这些干部很快纠正了自己的不正确认识，但毕竟影响不好。另一种情况是，有的当选村干部对村务大事民主决策程序不了解，把村委会主任等同于行政长官，认为既然村委会是大多数村民选出来的，就应该大事小事村委会说了算，把村民自治搞成了村委会干部自治。枝江市安福寺党委书记周京同志说，该镇杨家店村主任不与村班子和村民代表商量，就决定印刷了2000多元的村委会办公用笔记本。还有一种情况是，有的村委会干部虽然当选后信心十足，有种种设想，但一接手实际工作，遇到困难就打退堂鼓，甚至辞职或占着位子不工作，从而使村务管理工作受到了影响。天门市彭市镇党委书记齐正军同志介绍说，该镇上刘村村主任与党支部书记在2000年收缴税费时打赌比赛，由于村主任的收缴任务完成得不好，自己就辞职不干了。枝江市问安镇郑家井村主任、七星台镇东林村村主任、宜昌县太平溪镇高加西村村主任，也是因为没有很好完成税费收缴任务而辞职了。天门市彭市镇前和村、长江村的村主任上任后，发现村主任的待遇太低，与自己过去做生意的收益相差太远，因此，相继辞职。加强对当选村委会干部的教育和培训，使他们正确认识村民自治、正确对待村民自治、学会开展村民自治，这是直选后农村出现的不可忽视的重要问题，直接影响着村务决策和管理的正常进行。

（3）建立村级事务决策和管理的民主程序，依章法办事，亟待加强。

调查中，我们发现一些村班子及其成员之间发生的矛盾和问题，直接或间接体现的是党支部书记与村委会主任两个人之间的矛盾和问题。有趣的是，这种现象不仅在党支部书记、村委会主任分设的状态下有，就是党支部书记、村委会主任“一肩挑”的也有。前者主要发生在党支部书记和村委会主任之间，而后者却发生在党支部书记兼村委会主任和党支部副书记兼村委会副主任之间。其主要表现：一种情况是，在完成乡镇布置任务上，党支部书记考虑上级要求多一些，村主任考虑村民利益多一些，因而容易产生矛盾和分歧。枝江市马家店街道友谊村，2000年在收缴农民的税费时，村书记说要快一些，而村主任认为，村里农民债务多，应该缓一缓。在加固水坝时，永收垸村党支部书记很积极，而村主任认为本村受益不大，因而不积极。据天门市九真镇党委书记黄鸿雁同志介绍，该镇苗咀村党支部书记兼村委会主任张汉平1999年从镇里领回了每人收5元绿化费的任务，在村里布置任务时，遭到了村党支部副书记兼村委会副主任张和平的反对。后者认为，不应一律收钱，对以劳代资的也应允许。另一种情况是，在财务审批上也容易使村干部产生矛盾。枝江市董市镇平湖村支部书记望运华说，村里用钱是村书记批准，报销是村主任批准，即花钱的是书记，报销的是村主任。因此，村主任有牢骚。枝江市白洋镇白果园村支部书记要建支部活动室，因事前没有与村委会沟通，报销的时候却要村主任负责，村委会主任很有意见。还有一种情况是，在对待村原债务上村干部产生了矛盾。以宜昌市为例，全市3142个村委会，村平均负债28万元，负债最多的村达1800万，有的当选村干部不愿面对或偿还村债务。宜昌县太平溪镇富村坪村新当选村主任说，过去的债务归过去的，我不负责，我搞的我负责，从而与村支部书记有矛盾。七星台镇陈家巷村主任上任时发表的就职演说称，他当“村长”后，只解决修路、排灌的事，至于各项税费，能交多少就交多少，从而使去年该村积累欠税费达100多万元。也有因对某一问题看法上的不同，而发生分歧的。枝江市董市镇平湖村党支部书记要建村民活动室，而村主任认为是花架子，因此不积极。天门市横林镇蔡元村党支部和村委会在修建村道路的宽、窄和新建商贸城用材质量的高、低上发生了分歧，后交由村民代表会议讨论决定。我们调研的情况再次证明了制度建设的重要性。如果一个村庄缺乏民主决策和管理的程序，没有一套民主制度去约束村干部的行为，村里的少数人就很容易控制本属于全体村民的公共权力，村民自治就会演变为村庄内政治精英的个人权利争斗，不管党支部、村委会是“一肩挑”的，还是分设的，都概莫能外。因此，加快村级经常性民主制度建设的步伐，用民主制度规范所有重大村务和“敏感”问题，大家都依法依章办事，这是直选后的湖北村级事务决策和管理实践中，提出的又一个新问题、新任务。(www.chuimin.cn)

（4）村民自治后的权利义务教育需要进一步加大力度。

过去计划生育是“天下第一难”，现在计划生育已经让位给农村的税费收缴。税费收缴不及时，有以下原因和表现：一是一些村庄因自然灾害减收，像枝江市百里州镇宝月寺村连续三年灾害，许多农户都欠交“三提五统”；二是村庄与乡镇有经济纠纷，像前面提到的宜昌县太平溪镇唐家垭村因与镇里有经济纠纷，农民能够按时缴纳农业税和特产税，但许多农户总是拖欠“三提五统”，已累计达十余万元，新任党支部、村委会班子虽然做了许多工作，但收效不大；三是外出举家打工，常年不返乡者逐渐增多。天门市有的村几十家农户举家外出打工，从而造成应缴税费不能及时收缴或难以收缴。另外，也有一些农民在抵制不合理负担时，连合理的负担也不愿缴纳。有的相互攀比，你不交，我也不交。有的没有钱就拖，但有了钱也不交。湖北省党代会代表、天门市多宝镇双桥村党支部书记兼村委会主任潘阳贵说，我们基层干部一年中要用70%的时间和精力去向老百姓要钱，他所知道的村没有一个能够一户不漏按时缴纳的，现在既不允许村里借贷去缴纳，又不允许来“横的”迫使农民去缴纳。这样，如果农户不缴，基层干部真的没有什么有效的法子。农村税费不能及时缴纳，不仅影响基层政府的正常运转，同时也使村公益事业和公共事务的办理缺乏必要的经济支持而不断滞后。加强对农民的教育，使他们既享有权利，又履行义务，这是直选后的湖北农村基层干部在村级事务管理中反映比较强烈的一个大问题。

（5）乡镇组织在主动适应农村村级民主决策和管理的要求，向村级组织和村民群众提供指导、搞好服务上还有许多不足。

一是随意撤换民选村干部的现象时有发生。据枝江市民政局反映，该市一些乡镇对村仍然习惯于过去的领导身份，不习惯《村委会组织法》规定的对村委会“指导、支持和帮助”的关系，对“不听话”的村委会干部随意撤换。该市顾家店镇党委2000年初，曾用发文形式撤换了马家铺村上任仅3个月的3名村委会干部。该村党支部书记因欠集体统筹提留款和100多个农户的柑桔款，群众意见很大，村委会主任向兴国提出了处理意见，与党支部书记发生矛盾，镇党委以村委会与党支部闹不团结为名，把向兴国等3名村委会干部撤换。天门市仙女镇、宜昌县太平溪镇都曾先后出现了数起用村民代表会议的形式，罢免民选的村委会主任的情况。乡镇方面认为，依法召开村民会议罢免村主任，程序太复杂，不方便。据湖北省民政厅介绍，上述情况在省里其他一些地方也有。京山县先后发生过12起村委会干部被镇政府停职或罢免；洪湖市新滩镇、燕窝镇也发生了3起；黄梅县杉木乡桂畈村的村委会，不是老百姓选举的，而是管理区书记和村党支部几个支委研究决定的，其中一名正在服刑（监外执行）的人还是乡党委指定的。

二是向村里压的硬任务多。枝江市顾家店金儿井村党支部书记毛全成向我们讲述到，他现在有三怕：一怕收款、二怕订刊、三怕检查。村里按上级设置的活动室一大串：党员双带活动室、计划生育活动室、社会治安综合治理活动室、国防教育活动室、安全文明创建活动室、创十佳活动室、电化教育办公室、国土资源管理办公室等等，这都增加了村级组织和村民的负担。

三是一些乡镇干部态度凶、方法粗暴。天门市横林镇杨林村村民反映，2000年乡镇干部在下村收取税费时，捆打和在阳光下暴晒村民，在当地造成不好的影响。

四是指导村里调整产业结构，发展经济的办法不多。许多村民对乡镇干部只顾收取税费，不提供服务的做法很有意见，他们说：“今年种什么，谁能告诉我”，但许多乡镇回答不出来。天门市多宝镇文湖村书记庞瑞典说，现在讲发展经济、调整产业结构，农民需要致富信息，但各级领导都说原则话，“什么值钱种什么”、“什么致富种什么”，这等于没说。另外，一些乡镇领导对村民依法抵制乡镇的不合理负担、不合理报销，感到不适应、不高兴。乡镇组织与村级事务的决策和管理紧密相联，乡镇组织尽快转变职能，从单纯依靠行政命令过渡到提供指导和服务上来，这是直选后的湖北农村广大农民群众的共同呼声，也是搞好村级事务民主决策和管理的重要保障。