乡村政治发展面临的新情况和问题

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：选举过程中的程序创新也为数不少。据山东省民政厅统计，自1998年村委会组织法修订颁布后举行的新一届村委会直接选举以来，农民上访和信访量激增，其中涉及村务决策和管理的问题约占总量的一半以上。对此村民意见强烈，酿成了多次越级上访。

二、村民自治在自身发展过程中遭遇的新情况和新问题

在积极面对各种压力，调适与赖以生存的社会环境互动关系的同时，2001年的村民自治内部也在按照法律规定的自身逻辑顽强地发展生长着。2001年，北京、辽宁、吉林、江苏、海南、重庆、四川等省、市进行了新一届村委会选举。新疆、河南、湖南、宁夏等省、区从2001年第4季度也开始了新一届选举，但主要的工作要在2002年完成。比较而言，进行换届选举的村庄只占农村的一小部分。从实际进展看，有了前几届选举的磨炼，村委会干部应由村民直接选举产生的观念更加坚定。有的农村基层组织或个别领导者虽然也有不搞选举的想法，或想在选举中搞小动作，但其气焰已没有往日的嚣张。选举活动在法律尤其是地方选举办法的约束下有序进行。暴露的问题虽然不少，但都在研究解决之中。选举过程中的程序创新也为数不少。总的说，选举的工作进展平稳，候选人、选民、基层组织以及社会各界等对选举的心态也日趋正常。

大多数农村进行的是1999年或2000年村委会换届选举后的经常性民主自治活动。由于新的村委会组织法和地方选举办法对选举程序有了较为详尽的规定，使得农民群众应用民主规则争取和维护其权益的空间大大扩展，也使得以选举为逻辑起点的村民自治在世纪初年进入了新的更高层次。当农民群众在选举领域品尝民主后的兴奋还未消退，并希望村里经常性事务管理中也能依照民主自治的精神办理时，村民自治的发展生长却遭遇了阻力和挑战：许多农村，村民参与村级日常事务决策和管理的自治权利落实不了。矛盾不断滋生，有的表现为村党支部与村委会之间的矛盾；有的表现为部分或大多数村民与村党支部或村委会，或二者共同的矛盾；有的表现为村级组织与乡镇组织之间的矛盾；有的表现为村级组织干部个人之间的矛盾。2000年底，山东省栖霞县57名当选“村官”联合进京上访，反映他们的工作因种种原因得不到乡镇、村党支部的支持，无法履行职责，因此提出集体辞职。这一事件被新闻媒体披露后，引起了社会多方面的关注。其实，类似的问题在别的地方也时有发生，只不过没有“栖霞事件”突出，或没有引起社会的注意罢了。据山东省民政厅统计，自1998年村委会组织法修订颁布后举行的新一届村委会直接选举以来，农民上访和信访量激增，其中涉及村务决策和管理的问题约占总量的一半以上。另据民政部统计，近年来村民自治上访量在逐年增加，1999年为343件，占全部上访量的26．67%；2000年642件，增加近一倍，占上访总量的34．06%；2001年上半年355件，占上访总量的33．81%。其中，除一部分反映选举方面的问题外，绝大部分涉及村务决策和管理不民主、不规范，存在较大漏洞和混乱。又据国家信访局统计，在1998年12月1日至2001年5月1日收到的反映乡村干部违法违纪的11435件来信中，绝大部分反映的是村级财务不公开、村级重大事务决策不民主、农民群众不知情、村干部贪污和挥霍公款、乡村干部违法行政等。

一是决策程序不规范。许多农村是村党支部书记拍板定事。在这类村子，村民自治几乎成了支部书记个人自治，基本特征是大事小事都由支部说了算，把支部当成“一言堂”，“党支部忙得团团转，其他组织无事干”；“书记整天为琐事缠身，腾不出时间和精力想大事、议大事、干大事，其他班子成员感到不干不好看，干了怕添乱，想干不知怎么干”。湖北省天门市横林镇一个村庄，多年来党支部与村委会之间、党支部内部、村委会内部的民主工作机制都没有，村里村务、财务从来也没有公开过。村里的各项事情还是循着“支部书记说了算，村委会跟着干”的老规矩办理。青岛市李沧区楼山乡一个支部书记，数百万元的集体投资项目不经村两委研究和村民会议同意，自己擅自决定，结果造成140多万元损失，导致村委会和群众多次上访。还有一些农村，村民自治几乎变成了村委会主任自治。有的当选村干部把村委会主任等同于行政长官，认为既然村委会是大多数村民选出来的，就应该大事小事村委会说了算，出现了民选的村委会干部办事依然不民主的现象。广东省东莞市街口村的村主任，在办理对外签订经济合同这样的大事上，不跟支部打声招呼，自己就办了，支部书记很有意见。也有一些农村村民自治变成了少数村干部自治。在讨论决策涉及村民利益事情时，多数情况是不召开村民会议或村民代表会议民主决策，而是由几个村干部，或几个村干部再找几个村民组长商量一下就了事。不管是支部书记自治、还是村委会主任自治，还是少数村干部自治，都架空了大多数村民群众的知情权、参与权、决策权，村委会组织法列举的必须由村民会议决策的8件大事，未能真正得到落实。山东省章丘市郊有个村近几年先后有200多亩土地被征用，基本上是乡村几个干部暗中操作，村民不知道，党员和村民代表也不知道，被征用土地农户的补偿费也没有拿到手。对此村民意见强烈，酿成了多次越级上访。缺乏一套既发挥村党支部领导核心作用，又体现村委会的依法自治功能，更凸显村民当家作主地位的决策程序，是村委会直选后村民自治尤为痛苦的事情，因为缺失民主程序的决策，不仅很难还权于民，由民作主，而且会使村民自治走调变味。(www.chuimin.cn)

二是管理制度不健全。村务怎么管？不少农村是凭经验，制度建设是个薄弱环节。尤其是在财务、用人、公章等的管理上，由于制度不健全，往往成为村庄政治精英产生矛盾的焦点。比如财务签字权，村书记和村主任都想要。书记认为不签字批条，不掌握“钱袋子”，支部的领导权就被架空，监督作用也体现不出来；村主任认为财务的事属于村务范围，村委会办村务，理所当然要管财务，由此引起的争议有很多。再比如非“两委”成员的使用决定权，特别是一些有一定权力和油水的岗位，如会计、出纳、治保主任、民兵连（营）长、计生专干、电工、村办企业负责人等，书记和村主任都想用自己信得过的人，但人怎么选，由谁定，又没个章法，由此也产生了不少分歧和争执。还比如村委会公章的使用和管理。有的村公章由村书记或村主任自己保管，公章就装在口袋里，老百姓称之为“口袋政府”；有的村无论大事小事，使用公章全凭书记或主任一句话，没有必要的备查记录，盖错了，甚至给集体造成重大经济损失，也搞不清是谁的责任；有的村换届选举之后老班子依然把持着公章不交，导致新班子无法接任理事；更有甚者，如广州市白云区石井镇红星村，搞了两枚公章，书记掌握一枚，主任掌握一枚，并且建立了两套财务，各管一套。村级事务管理是任由村中政治精英个人主导，还是建立科学民主的管理制度，以制度管人，依制度办事，这是2001年农村村民自治运行中绕不开、甩不掉，必须明确作出的选择。一个又一个的案例说明，如果村庄缺乏一整套民主制度，没有用民主制度去规范重大村务、“敏感”问题，去约束村干部和村民的行为，村里的少数人就很容易控制本属于全体村民的公共权力，村民自治就会演变为村庄内少数政治精英个人权利的争强斗狠。

三是民主监督不落实。实现民主监督的前提是村务要公开，内容要具体真实。但许多农村的村务公开有名无实。主要问题，一则是应景走形式。不少村务公开栏建得很漂亮，但多数时间却空着，或者公布一些告知性的、无关紧要的事情。按老百姓的话说，这种公开栏是绣花枕头塞稻草，外表看着不错，其实是中看不中用，都是应付上面的。二则内容不真实，公开什么，不公开什么，哪些事情可以公开得具体一些，哪些事情可以模糊一些，全由村干部定。财务公开中的一栏“其他”，支出数额很多，但没有详细项目。类似这样的公开，群众说，都是糊弄老百姓的，公开不公开一个样，反正还是个糊涂账。三则公开不及时。很多地方的财务每半年公开一次。群众反映，时间间隔太长，财务发生的很多事项记不清，就算让你监督你也监督不了。

经常性民主领域的矛盾，是村民自治发展生长过程中的必然现象。之所以在2001年反映比较突出，暴露比较集中，从村民自治自身发展的角度来看，至少有这么几个原因：第一，如前所述的，2001年绝大多数农村没有进行选举，而是处于经常性民主实践阶段。因此，村民自治遭遇这一领域里的问题自然就多起来了。第二，经常性民主制度供给不足。在十多年的村民自治实践后，各地农村基本建立了以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的新型治理体制框架。比较而言，在民主选举上，不仅基层在实际操作中下的工夫大些，而且在制度建设、制度供给上也相对完善一些，比较好地化解了矛盾，也比较好地满足了农民的需要。而民主决策、民主管理、民主监督在制度建设、制度供给上还很原则、不具体，缺少像规范村委会选举那样的操作办法。因此，在实际运作中主观随意性就大，许多问题解决不了。打一个不太恰当的比方，就像火车，如果缺乏路规的支撑，那它就无法前进。许多人也知道民主选举后，面对更多的是日常事务管理，但通过什么样的程序、制度，使决策、管理具有民主性、体现村民自治的原则，就不那么清楚了。因此，当村民自治驶出民主选举后，一些村庄由于没有经常性民主自治的具体制度来支撑，村民自治继续前进就遇到了阻力。第三，村民权利要求完整性的日益增强。与村委会组织法试行期间相比，现在越来越多的农民，不仅主张自己的民主选举权利，也十分珍视自己的民主决策、民主管理、民主监督等经常性民主权利。如果在实际操作的过程中有违反村民自治的行为，他们就会大胆地投入主张权利的抗争之中。在具体民主自治程序缺失的情况下，村干部的主观随意性就大，做出的决定很难符合村民自治的精神，这种情况一旦遭遇村民的权利主张和参与冲动，矛盾和纠纷的增多就是很自然的了。由此可见，农民群众对经常性民主领域意见较多，既反映了他们对民主制度完善的渴望，又体现了村民权利意识深化、完整的趋势，这与我们党和政府近年来主张的要“四个民主”一起抓，是一致的，体现了历史与逻辑的内在统一。

乡村政治发展面临的新情况和问题

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