乡村政治发展与社会政治环境

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：这是我们思考和研究2001年中国农村村民自治发展情况时，应当加以注意和考虑的重要方面。7月1日，中国共产党隆重举行了成立八十周年纪念大会。“三个代表”重要思想学习教育活动贯穿2001年的始终。

一、2001年村民自治发展所依存的社会政治环境

村民自治是我国农村社会体制链条中的一环，不是脱离于整个社会经济政治体制的孤立存在。在中国这样一个“后发式”进行现代化国家，自上而下的政府推动是社会各项事业发展的重要动力。2001年中国农村发生和进行了许多重要的事情，直接或间接地影响着村民自治的发展。这是我们思考和研究2001年中国农村村民自治发展情况时，应当加以注意和考虑的重要方面。

（1）全国农村开展的“三个代表”重要思想学习教育活动，为村民自治的发展提供了新的动力。2000年11月30日，中共中央办公厅下发的《关于在农村开展“三个代表”重要思想学习教育活动的意见》⁽³¹⁾指出：“中央决定，从今冬明春开始，用两年左右的时间，在全国县（市）部门、乡镇、村领导班子和基层干部中，有计划、有步骤地开展‘三个代表’重要思想学习教育活动。”2000年12月3日～5日，在四川省成都市举行的全国农村“三个代表”重要思想学习教育工作会议，进一步部署了这项工作。从那时起到2001年6月底，乡镇和县（市）部门的学习教育活动基本完成。全国农村4．3万个乡镇和24万个县（市）部门的700多万名干部参加了这一活动。7月1日，中国共产党隆重举行了成立八十周年纪念大会。江泽民同志阐述了“三个代表”重要思想的重要意义，总结了历史经验，进一步明确了党在新世纪的历史任务和奋斗目标。从7月份开始，各地开始了在村党支部、村委会、村集体经济组织领导班子和乡镇站（所）学习教育活动的试点工作。10月26日，全国村级“三个代表”重要思想学习教育工作电视电话会议召开后，村级学习教育活动全面铺开，同样也有700多万干部参加了这一活动。“三个代表”重要思想学习教育活动贯穿2001年的始终。各地都做了很大的政治投资。如在乡镇和县（市）部门学习阶段，仅省、市、县三级派出的督察组、检查组就有5．4万个（其中省级督察组507个，市级督察组3339个，县级督察组5．1万个），而在村级学习教育阶段，类似的督察组、检查组就更多了，如在河南，省、市、县、乡四级共抽调12万多机关干部下村指导学习，而山东省仅从县乡两级就抽调了16万多干部下村。全国驻村干部有500多万人。许多政策文件、领导讲话都提出“用‘三个代表’重要思想统揽农村工作的全局”的语句，来突出学习教育活动在整个农村工作格局中的重要性和地位。由于中央对学习教育活动的基本要求中包括有村民自治的内容，如，要“进一步扩大农村基层民主，切实尊重和维护农民群众的民主权利，在党的领导下有步骤、有秩序地全面推进以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治。”尽管目前还没有专题资料量化地显示学习教育活动与村民自治的互动关系，但毫无疑问，学习教育活动会给村民自治的发展提供新的动力。

（2）全国市、县、乡机构改革给村民自治提供了新的机遇与压力。2000年12月26日，中办、国办下发了《关于市县乡人员编制精简的意见》。2001年2月2日，全国市县乡机构改革工作会议在北京召开，具体部署了市县乡机构改革工作。会议提出，市县乡机构改革是2001年全国改革工作总体框架的重要组成部分，要确保全国市县乡机关行政编制精简20%任务的完成。会议还特别指出：“要认真搞好乡镇机构改革，进一步规范乡镇机构设置，减少机构和行政编制，坚决清退超编人员和各类临时聘用人员，同时归并乡镇事业单位，合理调整农村学校布局，压缩财政供养人员。”说市、县、乡机构改革给村民自治提供了新机遇，主要是指改革带来的乡镇干部减少，可以减轻农民的供养负担，缓解乡村关系、干群关系，给村民自治一个相对宽松的环境。说压力，主要是说市县乡行政编制精简20%的任务，虽然没有国务院部门和省级政府及其部门精简50%的重，但由于多年矛盾的积累，市县乡机构已人满为患，市县特别是乡镇的回旋空间小，分流人员渠道少，因此，要完成20%的精简任务，也是极其困难的。一些地方为了完成这个硬任务，各种办法都用上了，其中向村里分流干部就是一个重要“招数”，这又给村民自治的发展增添了困难。2001年市县乡机构改革的压力，拉动了农村另外两种情况的出现：一是乡镇撤并及行政区划调整。先是从沿海各省份做起，然后中、西部的省份继而效仿，截止2001年底，农村乡镇数量已从2000年的44867个，减少至40903个，减少了3964个乡镇建制。地方政府撤并乡镇，扩大乡镇规模的做法，基本得到了中央政府的认可。2001年7月21日，民政部、中央编办、国务院体改办、建设部、财政部、国土资源部、农业部等7部门联合发出了《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》，在认同撤并乡镇主要做法的同时，也提出了进一步完善的措施意见。二是向村级组织派送干部。为了完成精简干部的这个硬任务，一些地方把原在乡镇工作的干部下派到村里去，把村里作为分流人员的渠道，有的是到村党支部任职，有的是到村经济组织任职，有的是到村委会任职。贯彻村委会组织法比较好的地方，在下派干部时还考虑村民的自治权利，差的地方就带有强烈的行政任命色彩，由此引起的群众信访、上访事件也比以往增加了许多。(www.chuimin.cn)

（3）农民收入有了恢复性增长，但村民自治所面临的收取各种税费的任务并没有缓解。有资料显示，1997～2000年我国出现了农民人均纯收入增幅连续四年下降的现象（1996年农民人均纯收入比上年增长9%，1997年增幅降至4．6%，1998年降至4．3%，1999年又降至3．8%，2000年只有2．1%）。进入2001年，多数地方都把增加农民收入，提高农村购买力水平，当成农业和农村工作的中心任务。经过努力，2001年农村居民人均纯收入2366元，比上年实际增长4．2%，扭转了农民收入增幅连续四年下降的势头。努力增加农民收入这一基本目标，不仅引导着各地农业和农村经济结构战略性调整的方向，同时也引发了一些对村民自治发展有影响的社会政策的出台和实施。一是城乡户籍制度改革加快。各地逐步调整大中城市户口迁移政策，放宽在城市投资、兴办实业、购买商品房人员的落户限制。多年的“农业”、“非农业”管理模式已经突破。湖南、广东、福建等省在户籍制度改革中明确提出：取消农业户口、非农业户口的区别。湖南省实行本省户籍人口按照实际居住地登记户口的原则，通称：“湖南居民户口”，新的城乡统一的户口登记制度开始建立。截止2001年10月1日，仅天津、河南、重庆、新疆等地不完全统计，已经为符合条件的138．6万人在小城镇办理了落户手续。二是农民负担依然很重，增负与减负的拉锯战异常激烈。20世纪90年代中期以后，农民负担不断加重，而且结构性不平衡问题在加剧。具体表现为，低收入农民负担重，以传统种植业为主的农户负担重，经济落后地区特别是中国西部农业省区农民负担重，农民的现金负担重。减负就意味着增收。2001年国务院连续下发了几份加大减负力度的文件，这也是过去鲜见的。年初，国务院办公厅下发了《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》。3～4月，国家计委组织了6个调查组，分赴安徽、黑龙江、山西、河南、河北、浙江、云南等省，采取不打招呼，直接进村入户的方式，明察暗访，走访了30个乡镇、50多个村委会、18所中小学、百余户农家，发现农村乱加价乱收费问题仍较突出。8月28日，国务院办公厅转发了国家计委《关于涉农价格收费及农民负担情况的调查报告》（国办发【2001】62号）。与以往不同的是，这份文件突出强调了农民自己在减负中的作用。文件指出：“把政策交给农民，强化农民保护自己合法权益的意识和能力”，“推行公示制度，把价格和收费政策交给农民，发动农民参与监督，增强农民抵制各种不合理负担的能力”。从2000年下半年到2001年上半年，各地发生了涉及农民负担的恶性案件26起，比上一年度增加了7起。这些案件引起了农民的强烈不满。2001年8月26日，中办、国办下发了《关于2000年下半年至2001年上半年涉及农民负担恶性案件的情况通报》，要求各地、各部门要坚决执行“一项制度、八个禁止的规定”：继续执行提留统筹费一定3年不变的政策；禁止平摊农业特产税、屠宰税；禁止一切要农民出钱出物出工的达标升级活动；禁止一切没有法律、法规依据的行政事业性收费；禁止面向农民的集资；禁止各种摊派行为；禁止强行以资代劳；禁止在村里招待下乡干部，取消村组招待费；禁止用非法手段向农民收款收物。三是撤并调整村委会，主张村级组织主要干部尤其是村党支部书记、村委会主任“一肩挑”的风气渐起。为了减少村民负担的村干部误工补贴数量，一些地方将规模较小、地理相邻的村进行合并重组。截至2001年底，全国农村村委会共计699974个，比2000年的731659个，减少了31685个。一些农村还在试验着村级组织之间主要干部的交叉任职。在减轻农民负担、增加农民收入的背景下，一些地方党委和政府逐步认可这一做法。但由于一些农村没有很好地依法办事，也引起了不少纠纷和争议。

（4）全国人大常委会开展的村委会组织法执法检查活动，为村民自治的健康发展提供了契机。2001年6月，全国人大常委会组成执法检查组，分赴山东、福建、海南、吉林、新疆5省（区），对村委会组织法的实施情况进行了检查。同时，委托黑龙江、河南、广西、云南4省（区）进行了自查。这是村委会组织法正式颁布以后，全国人大常委会进行的首次执法检查。检查组出发前的5月30日，召开了第一次全体会议，听取了民政部部长多吉才让同志关于村委会组织法实施情况的汇报，李鹏委员长在会上作了重要讲话。8月23日，召开执法检查组第二次全体会议，听取各检查组情况汇报，并讨论拟提交给全国人大常委会审议的执法检查报告（草案）。曹志副委员长出席会议，并作了重要讲话。2001年8月29日，九届全国人大常委会第23次会议听取并审议了全国人大内务司法委员会主任委员侯宗宾作的《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施情况的报告》。不久，全国人大常委会办公厅将该报告送达国务院办公厅，责成国务院及其有关部门对照报告，研究措施，改进执法工作。2001年10月12日，民政部向各省、自治区、直辖市转发了这一报告，要求各级民政部门对照检查，改进工作，并追踪改进效果。全国人大常委会的执法检查活动意义非常重大。通过检查，不仅较为准确地评估了贯彻村委会组织法和推进村民自治已经取得的成绩，更为重要的是，指出了当前存在的问题及改进方向。如报告中指出的，“在民主选举中违法和侵权事件时有发生”、“在民主决策中存在用间接民主代替直接民主的倾向”、“在民主管理中存在不同程度的形式主义”、“在民主监督中存在薄弱环节”等目前工作中的问题，都是比较客观的。又如报告提出的“要深入持久的做好村民自治制度教育工作”、“要加大执法和监督的力度”、“要加强对村级民主建设的具体指导”、“要依法制定有关程序性的规定”等，深入贯彻村委会组织法的意见和建议，也都是比较切实可行的。全国人大常委会组织的执法检查对当年及以后的村民自治发展都会产生影响。

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