我国乡村法制建设现状及问题研究

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：绝大多数省份没有制定。有的省以人大常委会的名义颁布，有的则以省政府令的形式。二是条块分割，职能不健全。全国60%的村庄建起了村民自治的制度框架。但村民自治法制建设中也存在着亟待解决的问题。

二、目前我国乡村法制建设现状分析

（一）乡镇层面法制建设参差不齐，法制建设滞后带来的后果已十分严重

1．缺乏一部全国性的用于规范乡镇政权组织的法律或法规。1979年1月制定，并经1982年12月、1986年12月和1995年2月前后三次修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对县级以上各级人民代表大会和各级人民政府的职责，工作程序、运行机制规定的较为明确，而对乡级人大和政府除了规定了乡级人大行使十三项职权、乡级人民政府行使七项职权以外，其他方面较少提及，缺乏可操作性。为解决这个问题，早在1986年，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（中发［1986］22号）中指出：“各省、自治区、直辖市可按党章和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，结合本地实际情况制订乡党委和政府暂行工作条例。中央有关部门在总结经验的基础上，分别制定《中国共产党农村基层组织工作条例》、《乡镇人民代表大会工作条例》和《乡镇人民政府工作条例》。”但由于种种原因，上述全国性的三个条例，目前一个都没有出台。

2．省级层面的立法建制工作进展缓慢，效力不一，有的内容已经十分陈旧。为了实际工作的需要，一些省、自治区、直辖市自己制定了一些地方性法规和规章。许多地方制定了《乡镇人民代表大会（主席团）工作条例》。从1985年开始，宁夏（1985年2月）、山东（1985年3月）、浙江（1987年4月）、西藏（1987年8月）、江西（1987年12月）、上海（1989年1月）、陕西（1989年3月）、内蒙（1991年4月）、云南（1992年5月）、河北（1996年12月）等十省、自治区、直辖市分别颁布了适用于本行政区域的乡、民族乡、镇人民政府工作条例。绝大多数省份没有制定。就已经制定乡镇政府工作条例的十个省份来说，时间有先有后，颁布形式不一。有的省以人大常委会的名义颁布，有的则以省政府令的形式。有的内容反映的是计划经济体制下的各类关系，已不适合现实情况。而省级层面颁布的用于规范基层党组织行为的《中国共产党农村基层组织工作条例》则是空白。许多农村基层党组织的工作方法方式是几十年一贯制，没有任何改变。

3．乡镇党委、人大、政府结合实际制定的适用于本级党组织、人大和政府的工作规范很少。从1997年5月民政部推广山东省邹城市北宿镇的乡镇规范化建设经验以来，部分省市有所动作，整体看来，真正认识到乡镇规范化建设的重要性，把乡镇政权自身的制度建设当成重点，认真去抓的，依然较少。

4．乡镇政权的法制建设滞后，引发的后果严重。乡镇政权立法工作的滞后，已经带来了许多问题。一是乡镇体制不一，目前有多种体制，多数是县以下设乡；也有的是县以下设区公所，由区领导乡；还有的是乡以下设村公所（或管理区），由村公所（或管理区）来管理村委会。二是条块分割，职能不健全。目前，除经济不发达地区，县有关部门派驻乡里单位，除几大员外，其余都在乡镇设有分支机构，一般的十多个，多的二十多个，这些单位吃、住、工作在乡镇，乡镇“看得见，管不着”。1988年以来，民政部在全国推广向乡镇简政放权工作，健全乡镇政府职能工作，全国有15个省、自治区的200多个县进行了向乡镇放权的试点，但由于改革涉及诸多部门的权利和利益，阻力很大，步履艰难。三是乡镇机构改革设置五花八门，缺乏统一规范，临时性机构多，正乡级机构多。四是人员编制增加，普遍超编，干部来源和人员构成复杂。五是许多地方乡镇党委、政府、人大关系不顺，存在着党委包揽事务，人大组织形同虚设，政府缺乏工作主动性的现象。乡镇干部在工作中用行政手段多，指令性东西多，服务和指导少，有的强迫命令非常严重。六是多头管理。乡镇选举人大常委会管，干部人事组织部门管，机构编制人事部门管，培训教育宣传部门管。乡镇政权建设缺乏统筹规划。中发【1986】22号文件规定民政部门负责基层政权建设日常工作，但职责太虚，加上一些部门从自身利益出发，插手日常事物，搞得民政部门和基层组织左右为难。

（二）村民自治法制建设中存在的问题亟待解决

1987年11月颁布、1988年6月试行的《村委会组织法》，至今已经十年。截止1997年10月，除上海、广西、广东、海南、云南、重庆等6省、自治区、直辖市外，其余25个省、自治区、直辖市已由本行政区区域内的立法机关制定了贯彻该法的地方法规。福建、江苏、辽宁、贵州、湖南、宁夏六省（区）的人大常委会和河北、内蒙、河南三省（区）人民政府分别颁布村委会选举办法等地方法规。绝大多数省委办公厅和省政府办公厅颁布了推行村务公开的文件，许多地（市、州、盟、区）、县（市、区）和乡镇颁布了用于规范村委会选举、村民代表会议建设、村务公开、乡镇政府指导村委会工作规则等的执法规定。全国60%的村庄建起了村民自治的制度框架。

但村民自治法制建设中也存在着亟待解决的问题。

1．《村委会组织法》（试行）自身存在的问题。(www.chuimin.cn)

1987年颁布的《村委会组织法》（试行），经过十年村民自治的实践，充分证明它的基本原则和主要制度是正确的，但有不少缺陷，亟待从立法上加以改进。这主要体现在以下几个方面：一是以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营机制是农村的一项基本政策，村委会理所应当维护这一基本政策，而试行法缺乏这方面的规定；二是选举制度不完善，试行法规定，村委会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，但由于缺乏主要程序性规定，导致一些基层干部包办代替，选举不民主的现象时有发生；三是民主决策制度不完善，试行法规定，涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论规定，但没有规定应由村民会议讨论决定的事项，实践中，有些地方出现少数人不顾群众意愿决定涉及村民利益的大事的情况，农民群众很有意见；四是试行法对村务公开、民主监督的规定力度不够，实践中一些基层干部欺压群众，腐化堕落，损害广大农民利益的情况相当严重；五是试行法没有惩戒机制，实践中违法不究，违法难究大量存在。

2．地方性法规中的问题。

已经出台的《村委会组织法》（试行）“实施办法”或“选举办法”的省份，有不少成功的经验，值得肯定，但有些地方法规仍存在不少缺陷。例如：各省制定的“实施办法”在规定乡镇政府对村委会的“指导、支持与帮助”的关系以及村委会对乡政府“协助”开展工作的关系时，基本都是重复《村委会组织法》的原文，而很少结合本省实际作出具体的规定，实践中，不少乡镇对村依然是行政命令；有的省规定：“村民委员会主任出缺，可由乡、镇人民政府征得村民同意后确定代理人选，代理时间不超过半年。”至于如何“征得村民同意”，如何“确定代理人选”，并未作详细规定。实践中，使乡镇拥有过大的自由裁量权，侵犯了村民民主权利；有的省规定，村民代表会议有权“撤换和补选村民委员会的个别成员，接受村民委员会个别成员的辞职”，这显然有违直接民主的基本精神；各省级行政区域就《村委会组织法》制定“实施办法”步调不一。目前还有六个省级单位没有“实施办法”。这六个省级单位是在没有“实施办法”的情况下推行村民自治的，其不规范程度可想而知。

3．地方执法规定中存在的问题。

各地（市）、县（市）在贯彻《村委会组织法》（试行）和相关的地方性法规过程中，制定了大量的执法规定。这对于推进农村村民自治和法制建设都起到了积极作用。不过各地（市）、县（市）制定的执法规定问题较多。比如，有的县（市）规定，农村干部要实行“正规化”，搞八小时上下班制度。这对身居农业生产第一线的村干部来说，显然不切实际。还有一些县（市）明文规定：“农村集体财务实行村有乡管。”这类规定的初衷，可能是为了帮助村级管好、用好农村集体资金，强化对农村集体财务的监督，在一些瘫痪村或失控村，实行这一规定可能比较有效，但只能作为治理瘫痪村的权宜之计，不应作为经验或制度加以推广。因为“村有乡管”的原则，从根本上说是与宪法和《村委会组织法》（试行）的精神相违背的。至于乡镇一级政府（或党委、人大）为保证《村委会组织法》（试行）及地方性配套法规的落实，所制定的相关“规定”、“办法”、“细则”之类，问题也不少，有的甚至越俎代庖，干涉村民自治事务。

4．村级制度建设中存在的问题。

村级制度建设在整个乡村法制建设中处于基础地位。因为所有方针、政策和任务都要在村内落实。从目前来看，农村各地制度建设不平衡。有的刚刚起步，已经制定各种制度的村庄也存在着这样或那样的问题。比如，有的地方的村规民约规定：“牛到地里罚款10元，猪、羊到地里罚款5元”；“猪、羊到地里吃麦打死不赔偿”等等。还有的村规民约规定：“为了保护庄稼安全，可以在地里投毒，毒死人畜不管”。也有村规民约规定：“凡本村女村民与外地结婚的（与城镇结婚除外）必须将户口迁至男方家，不迁者收回本人承包地，不发给一切待遇，及时迁出者，一切待遇与村民一样。”诸如此类的规定，显然是与宪法及相关法律、法规的精神相左的。有的搞形式主义，做表面文章，制度过多、过滥，干部群众记不住；有的制度没有针对性，干部群众关心的热点、难点问题，没有制度可循；有的少数干部垄断制度的制定权，制度没有体现民情、反映民意、集中民智；有的制度内容管群众的多，管干部的少；有的制度贯彻不好，坚持不够，流于形式等等。

需要指出的是，我国乡村法制建设中存在的问题是前进中的问题。它体现了我国宏观政策导向适应乡村民主政治进程的要求，而在各类具体环节方面却存在许多不适应的矛盾。从原则上说，这不是政治矛盾，也很难用生产力与生产关系、上层建设与经济基础的矛盾来概括。它实际上是现代性的民主与法制体系和传统社会结合的过程中必然伴随产生的现象。随着我国农村民主化进程的推进，这类现象会逐步减少。

我国乡村法制建设现状及问题研究

相关推荐