加快乡村自治法规建设，推动乡村政治发展

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：14加快村民自治配套法规建设的步伐1999年4月，民政部在河南许昌召开的“全国村民自治工作经验交流会议”指出：2000年前，各省、自治区、直辖市都要力争制定出贯彻《村委会组织法实施办法》和《村委会选举办法》两个地方法规。据统计，截至目前，全国仅有24个省、自治区、直辖市制定出了村委会组织法实施办法，也只有24个省、自治区、直辖市制定出村委会选举办法。

14　加快村民自治配套法规建设的步伐⁽³⁴⁾

1999年4月，民政部在河南许昌召开的“全国村民自治工作经验交流会议”指出：2000年前，各省、自治区、直辖市都要力争制定出贯彻《村委会组织法实施办法》和《村委会选举办法》两个地方法规。2001年转眼就将成为历史。对照“许昌会议”的要求，检查两年半来村民自治地方配套法规建设的成果，我们的心情高兴不起来。据统计，截至目前，全国仅有24个省、自治区、直辖市制定出了村委会组织法实施办法，也只有24个省、自治区、直辖市制定出村委会选举办法。这其中，只有北京、河北、辽宁、山东、江苏、浙江、安徽、湖北、湖南、上海、福建、广东、海南、云南、贵州、陕西、甘肃、宁夏、新疆等19个省、自治区、直辖市依法完成了两个地方法规的制定工作。其余的如天津、吉林、黑龙江、重庆、青海等5省、直辖市仅仅完成了村委会选举办法的立法任务；山西、内蒙古、河南、江西等4省、自治区是用二合一，即在实施办法中设专章规定选举办法来完成立法任务；四川仅完成了具有31条内容的实施办法；广西、西藏等2省、自治区还处于调研、审议阶段。至于专门用于规范民主决策、民主管理、民主监督的法规，在绝大多数地方都是空白。事实说明，村民自治配套法规建设的任务依然很重，依然需要我们各地的同志真正重视，切实抓好。

我们常说，搞好村民自治，制度建设是根本。那么，制度从何而来？一方面，我国是统一的法制国家，制度只能从宪法、法律而来。惟其如此，制度才具有合法性。另一方面，制度的具体化又是从地方法规的具体规定而来。这是因为我国幅员辽阔、人口众多，各地的情况差别较大，因此，宪法、法律规定的制度只能是原则性的。要把宪法、法律的规定贯彻落实好，还需要各地根据实际情况，充分考虑本行政区域内的人口状况、经济发展水平、自然地理条件、民族结构等因素，制定具体的地方法规。两级立法权架构，就是我国制度建设状况的基本反映。拿村民自治来说，宪法、村委会组织法已经作出了规定，但这种规定是原则性的，还不能完全满足实际工作的需要。要把村民自治制度落实好，各省、自治区、直辖市的配套法规不可少。从某种意义上说，村民自治配套法规建设到什么程度，就决定着宪法、法律规定的村民自治制度落实的程度，决定着村民自治工作的规范化、有序性程度，决定着农民群众可能或实际享有民主权利的程度。重视地方法规的作用，建立健全村民自治的配套法规，是中国农村现代化、民主化进程中必须时刻牢记，常抓不懈的工作。

从贯彻落实《宪法》、《村委会组织法》，依法行政，保障村民依法行使自治权利出发，当前及今后一段时期，在村民自治配套法规建设上应当做好以下几方面的工作：

一是要尽快出台和完善“两个办法”。仅仅完成一个办法是不行的，而把村委会选举办法寓于村委会组织法实施办法之中，合二为一的做法，如果作为权宜之计，是可以的，但从长远来看还是分开为好。第一，“两个办法”是法定的地方立法任务。村委会组织法试行时只规定地方制定一个办法即实施办法，但正式颁布的村委会组织法不仅要求各省、自治区、直辖市要制定实施办法，还要求制定选举办法。既然法律规定了“两个办法”，减少一个就与立法要求不符。第二，村委会组织法实施办法主要是个实体性法规，而村委会选举办法是个程序性法规，将二者合在一起并以实施办法的面目出现，容易造成选举程序难以细化，而这却又是基层实际工作中需要的。第三，“两个办法”合二为一会使法规文件结构不美观。如果对选举办法规定得很原则，对基层工作就难以起到规范作用；如果规定稍许具体些，这部分的文字就显得长，与法规的其他部分不协调、不平衡。总之，“两个办法”要分开立法，目前，绝大多数省份都是这么做的。凡已经出台“两个办法”的地方，在认真贯彻执行的基础上，要像广东、安徽等省那样，结合实际，抓紧调查研究，修订、完善现有的法规，使之进一步完善，更好地指导工作。(www.chuimin.cn)

二是要把制定“村务公开办法”，提上地方立法日程。之所以这样说，是基于以下考虑：第一，村务公开是村民群众普遍关心的事情，涉及的内容多，专门制定一个程序性的法规，有利于村务公开的深入持续开展。第二，现有的经验已为制定村务公开办法提供了立法基础。自20世纪80年代开展村民自治以来，各地都在摸索着村务公开工作，村务公开也渐渐成为村民自治的重要内容。1998年4月18日中办、国办下发《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》后，村务公开的力度得以加大，各地积累了许多成功的做法。把成功的经验上升为地方法规，变政策推进为主为法规推进为主，或法规、政策共同推进，有利于杜绝随意性。第三，有法律依据。《村委会组织法》第二十二条规定：村委会要实行村民公开制度。虽然在村委会组织法中没有要求像制定实施办法和选举办法那样，制定指导村务公开的办法，但如能制定专门的村务公开办法，不但不违背村委会组织法的立法本意，反而能更有利于村委会组织法第二十二条的落实。第四，河北、广东两省的立法机关已经颁布本省的村务公开办法，为各地立法提供了典范。给村务公开专门立法，体现着村民自治向着程序化、规范化、具体化发展的要求。

三是要加强调查研究，思考村级重大事务民主决策和管理等经常性民主活动的立法问题。这个问题也已经很突出，不能不引起我们的注意和思考。第一，权利的重要性昭示了立法的必要性。选举权和被选举权尽管重要，但它只是村民的权利之一，而不是全部，选举结束后的时间更长，其决策权、管理权、监督权同样重要。多年的实践表明，村民自治只有落实到村级政治、经济、文化等各项事务之中，落实到村级重大事务的决策和管理之中，落实到村民经常性行使各种民主权利的实践当中，才能名副其实。虽然村委会组织法对村级重大事务民主决策和管理的有关内容作出了原则规定，但在中国的国情下，如果没有具体的程序性规定作支撑，没有对党支部与村委会、村干部与村民、乡镇组织与村级组织在村级重大事务决策与管理中角色的具体定位，村委会组织法有关民主决策的规定就难以落实。第二，这个领域也是问题较多，亟待规范的领域。随着村委会选举和村务公开的日益规范化、程序化，村级重大事务决策和管理领域暴露出的问题日益突出，一些农村在村级重大事务中，决策无程序、办事不规范，少数人垄断决策权的现象还非常严重，已经引起了农民群众的强烈不满。专门就村级重大事务民主决策和管理进行立法的呼声也不断高涨。这种呼声同样体现着村民自治向着程序化、规范化、具体化发展的要求。第三，如果说，我们在村委会选举、村务公开的立法建制方面还有点经验的话，那么，在村级重大事务民主决策和管理等方面的立法建制要薄弱得多，经验也非常少。不仅缺少成文的法律文件，就是体现村委会组织法精神的政策规定也是凤毛麟角。这充分说明了在这一领域立法建制工作的紧迫性。我们要加紧调查研究，摸清情况，一时难以专门立法解决的，要积极制定专门政策，加以规范。条件成熟的，要提上地方立法日程。

我们是在社会主义市场经济的背景下推进村民自治工作的，随着农村经济组织形式、分配方式、就业方式和生活方式的多样化，村民自治的实现途径也会多样化，村民群众也会提出新的更多的权利要求。我们要以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，以是否有利于农民群众当家作主、是否有利于巩固党和政府在农村的执政基础、是否有利于农村社会生产力发展为标准，积极对待农民群众的权利要求，立好法、立良法，多为群众参与社会事务提供制度化的渠道，通过村民自治这个大学校，培养更多的具有现代民主法治意识的合格公民。

加快乡村自治法规建设，推动乡村政治发展

相关推荐