乡村政治创新：两委会在村民自治背景下的工作机制

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：但在这众多的组织中，党支部、村委会是两个最重要、最基本的组织。近年来，大多数农村党支部和村委会的工作关系比较协调。目前，党和国家关于村委会、党支部的职责与有关办事程序，是在相关法律和政策中分别规定的。

一、两委会是村民自治背景下党支部、村委会的工作机制创新

当今中国农村，村级组织很多，如党支部、村委会、集体经济组织、团支部、妇代会、民兵组织等等。但在这众多的组织中，党支部、村委会是两个最重要、最基本的组织。党支部是执政党的基层组织，其重要性毋庸多言。与依照政治面貌（如党支部、团支部）、年龄（如共青团）、性别（如妇代会）、经济股份（如集体经济组织）、职业（如工会）而组建或结成的组织有所不同，村委会是村内全体村民的组织，是全体村民的代表，其群众性、公共性、法定性有着其他组织难以替代的优势。因此，在一个村庄内部，村民自治能否顺利发展，各项工作能否顺利完成，一个很重要的方面，要看党支部和村委会的工作关系好不好。

近年来，大多数农村党支部和村委会的工作关系比较协调。但也确有一部分村党支部和村委会工作关系存在不协调的情况。在研究、分析不协调的原因时，一些同志从各个角度提出了不同的见解。如有的认为，不协调是村党支部习惯于传统的领导方式、领导方法，越权包揽应当由村委会管理的事务造成的；有的认为，不协调是村委会没有能正确处理坚持党的领导与村民自治的关系，以为村民自治就是村委会说了算造成的；也有的同志从党支部、村委会的负责人即党支部书记、村委会主任个人素质身上找原因，认为不协调是双方中的一方或双方共同个性强、不会处理人际关系造成的。虽然具体到某一事例，上述见解都有一定的道理，但是，上述看法还是在就事论事，缺乏系统性、深刻性。从村党支部、村委会不协调的一个又一个案例中进行概括和抽象，我们是否可以提出这样一个带有普遍性的东西：缺乏体现党的领导、发挥村党支部领导核心作用、确保农民当家作主、切实依法办事的村民自治运行机制、办事程序，是当今农村一些党支部、村委会产生矛盾的总根源，也是村干部之间、村干部（包括党支部、村委会）与农民群众之间产生矛盾的总根源，而缺乏协调、沟通党支部、村委会工作的两委会制度，又是党支部、村委会工作产生矛盾的具体根源。(www.chuimin.cn)

这样说，是否准确地把握了问题的实质？回答是肯定的。大量情况表明，村党支部、村委会之间出现的不协调，原因并不是像有的人想像得那样复杂、玄奥，绝大多数确实是出在村级重大事务的决策和管理由谁说了算，按什么程序办事上。即使矛盾的双方都争由谁说了算，他们中大多数人的动机和出发点也是想把村里的事情办好（尽管有的事与愿违），而真正为个人或小集团利益而争的还是少数。为什么这样说呢？因为我们的农民群众尤其是农村干部中的绝大多数，对党、对国家是有感情的，是坚持党的领导的，也是愿意为群众服务的。这个基本的估价和判断不会有错。因此，即使一些党支部包揽过多，甚至个别干部说了一些不利于村民自治的话，也不能由此证明他们本质上就是要反对党的村民自治政策；即使一些村委会干部说了或做了一些不利于发挥村党支部领导核心作用的话或事，但并不能由此证明他们就是要故意反对党的领导；即使一些农民群众对基层组织的个别干部提了不少意见，甚至说了不少气话，但并不能由此证明他们就不爱党、不爱国。要看到，只要建立起好的制度，并加以适当的引导教育，上述种种问题也是很好解决的。所以，把矛盾的根源定在具体办事程序上，是实在的，是符合农村实际的，也是符合基层民主政治建设的一般规律的。

那么，农村基层的办事程序究竟出了什么问题？简单地说，就是治理理念和方式更新转换不到位，还没有从“为民作主”过渡到“由民作主”：计划体制下的管理办法、办事程序逐渐丧失了合法性、生命力，但目前并没有完全退出历史舞台，还有不少人对它们很热衷；与市场经济、村民自治相适应的办事程序、办事制度还没有完全建立起来，或建立后并没有达到预期的效果。而国家在新型制度供给上的滞后性、不配套，延缓了农村基层治理理念、管理方式、办事程序的更新与转轨变型。虽然农村推行村民自治已十多年了，但民主制度建设很不平衡。比较而言，国家在民主选举的制度供给上相对完善一些，比较好地满足了基层实践的需要。而在比民主选举更经常、涉及因素更多的民主决策、民主管理、民主监督的制度供给上却很原则、同时许多还是空白。目前，党和国家关于村委会、党支部的职责与有关办事程序，是在相关法律和政策中分别规定的。如1998年11月国家修订并颁布的《村委会组织法》，对村委会在农村政治、经济、文化、教育、科技发展中的职责，作了明确规定，并明确了村委会与村民、与村民会议、与乡镇政府之间的关系，以及村委会的工作原则和办事程序。《村委会组织法》对村党支部也有说法，但只有“按照党章进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”这样原则性的话，没有具体的程序性规定。再如1999年2月中共中央依据《党章》颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》，对党支部在农村政治、经济、文化、教育、科技发展中的主要职责，也作了明确规定。在《条例》中，对村委会、村民会议虽然有说法，但也只有“需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”的原则性的话，至于村党支部、村委会、村民会议在村务决策和管理中如何衔接，并没有涉及。迄今为止，至少在中央这个层面，还没有为基层提供一个综合考虑党支部、村委会、村民群众这三个重要因素，把坚持党的领导、保证村民群众在村级事务中当家作主、依法办事有机统一起来的程序化的办事制度。许多基层干部群众虽然也知道民主选举后，面对更多的是日常事务管理，但通过什么样的程序、制度，使决策、管理既体现党支部的领导核心作用，又体现村委会的自治作用，更体现村民的当家作主地位，不是那么清楚的，更多的是靠自己对现有政策和法律的理解、认识，这样就难免在认识上陷入误区，在行动上引起争议。比如，有的基层党支部认为《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”，“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动”，“领导村民委员会”。据此，就认为村里的大事小事都是村党支部说了算，村里的决策程序在党支部这里既是开始，也是结束，村级其他组织只要尊重和执行党支部的决策就行了。而有的村委会认为，《村委会组织法》和中央有关文件规定，“村里的大事，尤其是与家家户户切身利益密切相关的事情，都要经村民大会或村民选出的代表讨论，不能由少数人说了算”。据此，有的就不与党支部研究、协商就召开村民会议决策，从而就造成两委发生矛盾。还有的农村党支部、村委会关系虽然非常好，两委之间、干部之间也没有什么矛盾，但两委干部们却沆瀣一气，背着村民干了不少坑害大多数村民，有利于村干部的事情。事实反复表明，在缺乏把村党支部、村委会、村民群众联系在一起的程序化决策和管理制度的情况下，一旦村级组织或主要干部之间产生了矛盾，各方都能“引经据典”，找出自己没有毛病，错全在对方的依据。在农村村庄这个社区里，党支部、村委会都要对村民负责，工作目标和任务大部分是相同的，因此，要办涉及村民利益的事情，甩开党支部是不行的。甩开村委会行不行？肯定也是不行的。甩开村民群众行不行？回答同样是否定的。那么，到底有没有一个把村党支部、村委会、村民群众统一起来的工作机制？正是在这一社会需求的催生下，近年来，许多地方在实践中创造出由村党支部召集、书记主持的党支部和村委会联席会议制度，在民主协商基础上对村级重大事务进行决策，然后按照各自的职能组织实施。这一制度创新弥补了现有政策法律的不足，为建立体现党的领导、发挥村党支部领导核心作用、确保农民当家作主、切实依法办事的村民自治运行机制、办事程序，提供了现实的可能性。实践证明，建立了这一制度并认真坚持的村，党支部和村委会的关系一般都比较协调，各项工作也开展得比较顺利。

乡村政治创新：两委会在村民自治背景下的工作机制

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