推行村财乡管需谨慎！乡村政治研究成果

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：11推行“村财乡管”要慎重最近，我们到农村搞调查，发现有的地方在实行“村财乡管”。在农村实行村民自治，扩大基层民主的今天，尽管推行“村财乡管”的是少数，但产生的后果及其潜在的消极影响，不能不引起我们的关注。

11　推行“村财乡管”要慎重⁽³¹⁾

最近，我们到农村搞调查，发现有的地方在实行“村财乡管”。从调查情况来看，“村财乡管”的表现形式不尽相同：有的是批钱、管钱、用钱三分开，即乡（镇）政府能批钱但不管钱，乡（镇）农经站能管钱但不用钱，村里用钱但不能存钱，村里存钱过多或不能将多余的钱入账于乡（镇），将按贪污论处；有的表现为乡（镇）政府责令村里把所有的资金和账目都交到乡（镇）农经站或信用社管理，村里花钱办事，需要事先由村党支部和村委会拿出预算，报乡（镇）农经站审核、批准；有的表现为将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管理村里的资金和其他财产。扩张乡镇的权利，通过加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度，来重新调整乡村关系，这是各种形式不同的“村财乡管”的基本特征。应当说，农村村级财务管理问题是农民群众普遍关心的热点问题，是解决村级组织建设中“有人办事、有钱办事、有章理事”问题的重要内容。在农村基层组织建设和财务整顿过程中，对极少数村级组织软弱涣散的村庄，民主决策、民主管理、民主监督制度不健全的村庄，把实行“村财乡管”作为治理整顿组织，健全各项规章制度的一项措施，有一定的道理。问题在于，我们有些报刊等舆论阵地，不加分析地宣传、推广这种经验；有的领导同志在一些会议上随意肯定这种经验，甚至把它作为农村财务管理的一种方向；有的地（市）、县（市）还成立“村财乡管”领导小组，把“村财乡管”作为一项制度，在本行政区域内强制性地推行。在农村实行村民自治，扩大基层民主的今天，尽管推行“村财乡管”的是少数，但产生的后果及其潜在的消极影响，不能不引起我们的关注。

为什么不能把“村财乡管”作为一种普遍性经验加以宣传，作为一种方向加以肯定，作为一种制度加以推行呢？这是因为，“村财乡管”作为一种非常措施，超出特定的对象和范围，就会有许多弊端，全面推行这种制度将会使我们付出更大的代价。

第一，“村财乡管”模糊了农村村级财产产权主体，为乡（镇）侵占村级资产提供了条件。众所周知，农村村内公益事业、公共事业、经济发展的资金，主要的来源不是税收返还转化的财政支出和政府的机动财力，而是村民自己的创造和积累。村内集体的财产所有权和管理权理所应当的归属全体村民，及其村民委托的法定代表者。换言之，只有全体村民或其法定代表者才是村级财产产权的主体，才能行使村级财产的所有权和管理权。对此，我国有关法律已有明确规定。《民法通则》规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”“集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣压、冻结、没收。”《村委会组织法》也明确规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”有的同志认为，“村财乡管”并不意味着要改变村级财产法律规定的所有权和管理权，只是在村级所有权和管理权之上再增加一层管理权而已。我们认为，在没有法律界定的情况下，由于乡村领导与被领导体制传统习惯的惯性作用，很难保证乡（镇）组织不拆借、挪用、甚至“一平二调”属于村级的财产，尤其是在当乡（镇）组织资金困难的时候，更难保证乡（镇）组织不违规作业，模糊村级财产产权的主体。

第二，推行“村财乡管”弱化了乡（镇）村新型的指导关系，强化了传统的领导关系。党的十一届三中全会以后，随着农村家庭联产承包责任制的实行，过去那种管得过多，统得过死的人民公社行政管理体制已不复存在，代之在农村实行群众自我管理、自我教育、自我服务的村民自治制度。村民委员会是基层群众性自治组织，不是基层政权的“腿”，乡（镇）政权同它的关系是指导关系，不是领导关系。农村基层管理制度上的创新，使村庄有了相对独立的经济权利和管理自主权。村庄内的事情，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，当家作主。而推行“村财乡管”使本来应以村民自我管理为主的自治行为，变成了以乡（镇）管理为主的政府行为，使乡（镇）政府及其主管部门本来应以支持、帮助、监督村级财务工作为主，变成了村级财务的具体办理者、终审者，这必将强化传统的乡村领导关系，不利于乡村的新型指导关系的形成。

第三，推行“村财乡管”将以牺牲农村村级民主政治建设为代价。农村实行新的经济政治制度后，家庭已成为相对独立的生产单位。农民对国家、对集体承担的义务和负担，从过去人民公社时期由集体承担的方式，转变为由农民个人承担，农民与集体、与国家的界限明晰化。经济利益的驱动，促使农民更加关注自己交纳各种费用的用途，关注涉及每个村民切身利益的村内财务情况，要求参与村务管理，决策、监督村内重大事情的积极性日益强烈。1982年《宪法》和1987年颁布的《村委会组织法》规定，顺应农村变化了的客观形势的要求，在农村实行村民自治，发展基层民主。没有群众自治，没有基层直接民主，村民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主，我们的社会主义民主还缺乏一个侧面，还缺乏一个坚固的群众基础，所以，农民群众也只有在具体的民主实践过程中，才能提高议政能力，以及对村内各项事务的管理能力。而“村财乡管”使村民失去了参与、监督村务管理的可能，这无疑与立法宗旨相偏离，与村民自治的目的相背离，延缓农村社会主义民主进程。有的同志说：“村财乡管”并不一定要排斥村民的民主管理、民主监督，“村财乡管”可以与村民民主实践相并存。其实，在乡（镇）拥有对村级财务管理权的制度下，村庄逐渐滋生出对乡（镇）的依附性，村民对村内某项事务进行民主决策后，仍需要乡（镇）的最后批准，长此以往，村民的民主决策、民主监督将失去效力，流于形式。(www.chuimin.cn)

第四，推行“村财乡管”不利于乡村干部转变作风，服务群众。在农村，不管是乡，还是镇，在其行政区域内一般都有十几个村，多的达几十个，把村级财务的决定权、批准权上收到乡（镇），扩张乡（镇）制约村庄的权利，这不仅会妨碍村民当家作主，行使民主权利，同时，也不利于乡（镇）干部密切联系群众，帮助指导村庄建立健全村务管理制度。“人人求我，我不求人”，“村村求我，我不求村”，乡（镇）干部只要在乡（镇）办公室动动手、动动嘴、签签字就行了，这种情况只会助长管理方式的衙门化及“官本位”思想的滋长。由于乡（镇）掌握了村庄的经济命脉，村干部办事眼睛要向上看，长此以往，很难做到对上负责和对下负责的统一。村里为了将某项财务计划顺利批准，在没有别的途径可供选择时，便会产生各种为审批者添加“润滑剂”，甚至贿赂、买通审批者的腐败现象。另外，随着农村市场经济的发展，原有村级集体经济的组织形式和实现形式必然多样化，股份制、股份合作制集体经济将会大量出现，推行“村财乡管”不仅会造成政企不分、体制不顺、机制不活，还会使村级集体经济组织因决策婆婆太多，错失发展壮大集体经济的种种良机。

总之，在宪法、法律规定我国农村实行村民自治的大背景下，推行“村财乡管”，确有逆历史潮流而动之嫌。因此，各地对“村财乡管”的经验，要认真分析，尤其是要作为一项制度推行时，更要慎之又慎。

为什么在法律规定农村实行村民自治的今天，我们一些地方却热衷于搞“村财乡管”，甚至把它作为一种制度强制推行呢？这是一个十分耐人寻味、令人深思的问题。“村财乡管”的实质，说到底，是一个如何对待农民群众的主人翁地位，用什么方式来处理新时期农民利益矛盾的问题。在农村基层，究竟是要“为民作主”，还是“由民作主”？这是必须要作出的选择。需要指出的是，在过去几千年历史中，我们社会的运行和稳定靠的是上级对下级实施直接权限来维系的。因此，集权管理、“为民作主”的传统非常浓厚，农民一直是处于被层层管制的地位。我们的文化习俗也很少注重培育农村基层自我消化矛盾的机制。正如彭真同志所说：“农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从没有过。几千年的封建社会，什么时候有过群众自治？没有。”我们实行村民自治，发展农村民主，就是要扫除封建残余，使农民群众真正当家作主。当然，实行村民自治是一项艰巨的任务，但正是因为艰巨，所以必须下大的力气进行培育。因此，我们的有关部门在安排工作、部署任务、作出各种决策的时候，都应当考虑农村这一客观现实，共同致力于村民自治的不断发展。否则，村民自治这一制度创新只会局限在法律条文上，而不能使这些法律条文的内容在实际中运行，成为农民可以实际享受的法定权限。应该说，在总结历史经验，尤其是建国以来社会主义建设经验的基础上，人们对于高度集权管理体制弊端的认识趋于一致，但也必须承认，这些认识并没有全部转化为具体的实践。面对农村的新形势，新情况，一些部门和地方依然把农村村级组织和农民作为单纯的管理对象，认为只要管住，不出事就行，至于某种办法或措施有多大可行性，就很少考虑了。有的同志对“我说你听”、“为民作主”等集权的管理方式驾轻就熟，对民主法制方式很陌生，在培育和提高农民自我管理能力方面，舍不得下工夫，一遇到风吹草动，就采取集权式的、强迫式的管理措施。可以说，推行“村财乡管”，就是一些地方在集权管理观念作用下，作出的一种走回头路的价值选择。不积极培育村民自治的新机制，农村工作的其他领域将会不断出现类似“村财乡管”的现象，上演“放权、收权”的游戏。

我们并不否认，有关领导在肯定“村财乡管”经验时，一些地方在推行“村财乡管”时，其主观动机是为了加强反腐倡廉工作，杜绝村干部的贪污行为，安抚群众情绪，减少集体上访，维护农村社会稳定。但是，我们要问：为什么农村一些村村干部有贪污的机会？为什么一些村子因财务问题，干群矛盾激化，村干部不清不白，村民不明不白？问题在于推行村民自治工作不得力，村民自治不到位。众所周知，农村实行改革后，村作为农村村民利益的共同体，仍然掌握和支配着涉及全体村民利益的公共经济资源和其他财富，比如，土地、提留款、项目承包费、各种罚款等等，必须尽快建立一套村内自我管理的运行机制，来规范村内干部群众的行为，调整各种经济利益关系。否则，就会产生混乱无序的局面。自《村委会组织法》颁布以来，农村村民自治有了很大发展，但也存在不少问题。比如，有的地方村干部选举仍有“死角”，有的地方仍搞“指选”、“派选”，有的将村民自治变成了村干部自治，村中大事仅由几个村干部说了算，群众没有参与决策和监督的条件，有的村财务收支不公开，村民对村内收缴了多少钱、如何使用的不明不白。一些村干部利用“黑箱操作”，大肆侵吞属于全体村民的财产，导致群众不满，集体上访随之增加。农村基层因财务问题引发的种种矛盾，恰恰说明了村民自治不到位，农村基层民主政治建设滞后。在种种干群矛盾中，我们看到了农民对村级事务要求民主参与的强烈愿望。“村财乡管”把村民的民主权利一收了之，看似简单方便，表面上解决了问题，平息了矛盾，实际上村内的深层矛盾依然没有解决。

青山遮不住，毕竟东流去。扩大基层民主，加强基层民主政治建设，是时代的大趋势。农村的实践反复证明：只有推行村民自治，建立健全村内民主财务管理制度，才是根本治理农村财务问题的有效选择。因此，我们应当把工作的着眼点放在培育和提高农民的自我管理能力上，积极推行村干部民主选举制度，让群众自己把德才兼备、办事公道，深爱群众拥护的人选进村级领导班子；积极推行村民会议和村民代表会议制度，真正使广大村民能够参与、决策、管理村中的事情；积极推行村务公开制度，增强村级财务管理的透明度。农村村民自治过程中出现的一些地方财务管理混乱现象，并不表明农民群众没有管理自己财务的能力和素质，更不能说明村民自治制度有什么问题。村民自治过程中出现的问题只能用村民自治的办法、民主法制的办法去解决。当然，村级财务实行村民自我管理，并不是说乡镇政府及其有关部门就可以放任不管。乡镇政府及有关部门应积极指导村级组织建立健全各种财务制度，加强村级财务人员培训，在引导村民自我管理、自我监督的同时，依据有关法律、法规和政策，依法监督审计，及时处理各种违法乱纪行为，引导农民把有限的资金用于发展生产和提高生活水平上来。

推行村财乡管需谨慎！乡村政治研究成果

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