1988-1998年：乡村村委会选举初试探析

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：从1988年6月1日《村委会组织法》试行至1998年这部法律得到修订并正式颁布。农村村委会选举实践活动历经了整整十个春秋。这期间，除广东、云南等少数省份外，全国农村村委会普遍进行了三次换届选举。福建、河北、黑龙江、内蒙古、天津等省、自治区、直辖市完成了新一届村委会选举工作。随着村委会选举的推进，人们渐渐认识

二、1988～1998年：村委会选举的初步试验

1988年6月1日，《村委会组织法》开始试行。由于农村缺失民主的传统和习惯，因此，村委会组织法试行之初，在农村推行村委会选举遇到了种种阻力。绝大多数村委会的选举办法都因袭了人民公社时期的“任命”、“指选”的老办法，“上边定调调，下面画圈圈”，农民形象地说：“这是上级捣下个窟窿让我们钻。”因此，选出来的村干部不能代表民意，农民的政治参与要求与愿望得不到满足。到了20世纪80年代末、90年代初，农村各种社会矛盾有新的激化的表现，改革初期一度缓和的国家与农民的关系再度趋于紧张：村级组织涣散面达30%以上，个别地区高达70%；干群关系不融洽，殴打、谩骂村干部的现象不断发生；集体上访增多；计划生育、粮食征购、收取提留等成为乡村干部的“三大难”⁽⁷⁾。出现这种局面的根本原因是：实行以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革以后，农民在经济上的自主能力增强了，政治参与的愿望也有了迅速的提高。而《村委会组织法》所规定的村民的权利还未从条文走到村民的实际生活中来，由生产大队或生产队翻版而来的村委会，并没有触动原有政治体制的本质，“任命”或“指选”的村干部沿袭人民公社时期的强迫命令的工作方式，因而引起了农民群众普遍反感。

严重的问题使中央决策层深刻认识到，“民主建设主要在基层”，“民主与法制不加强，民主渠道不畅通，群众会闹事”的。⁽⁸⁾旧体制难以满足人民参与基层社会管理的需求，只有执行《村委会组织法》，让村民行使权利，使村委会真正是村民自治组织，而不是旧体制的翻版，这样才能真正解决各种社会问题。从20世纪90年代初开始，中央决策层采取了有效的措施来推行包括村委会选举在内的村民自治新体制，以满足农民群众参与社会管理、创新体制的要求。1990年8月，经中共中央批准，中央组织部、中央政策研究室、民政部、共青团中央、全国妇联在山东省莱西市联合召开了“全国村组织建设工作座谈会”。这次会议及其随后中共中央批转的《全国村级组织建设工作座谈会纪要》⁽⁹⁾明确指出，必须认真贯彻《村委会组织法》（试行），“尊重村民意志，由村民充分酝酿，依法选举产生村民委员会领导班子”。“每个县都要选择几个或十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型”⁽¹⁰⁾。同年9月，民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》⁽¹¹⁾指出：依法选举村委会干部，是村民自治示范的基本内容之一和衡量村民自治示范单位的重要标准。⁽¹²⁾1994年10月，中共中央直接召开了“全国农村基层组织建设工作会议”，这次会议及其随后下发的《中共中央关于农村基层组织建设的通知》⁽¹³⁾明确提出了完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等制度的具体任务，要求“村委会成员，坚持由民主选举产生。选举要依法办事，加强引导，尊重村民的民主权利，坚决反对和纠正选举中的违法违章活动”⁽¹⁴⁾。同年2月民政部下发了《全国村民自治示范活动指导纲要》（试行）。这份《纲要》提出“全面贯彻《村委会组织法》，村民委员会干部依法由村民直接选举，实行直接民主”是村民自治示范单位的重要任务之一。⁽¹⁵⁾1997年9月，中国共产党召开了第十五次全国代表大会。在这次会议上，江泽民指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”⁽¹⁶⁾

中央决策层的上述种种努力，从一定意义上讲，弥补了村委会选举制度中具体程序供给短缺的不足。因为《村委会组织法》（试行）对村委会选举问题仅仅作出了两处原则性规定，即第九条第一款：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生；村民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。”第二款规定：“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”比起《宪法》所作的“居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”的规定来说，村委会组织法的规定又具体了一步，因为《村委会组织法》明确规定了村委会选举是“村民直接选举”。但对实际操作来说，就过于原则，直接选举的程序性规定、规则供给依然短缺。虽然在村委会选举制度供给方面存在着许多不足，但中央决策层所采取的措施给人一种明确的信号：村委会直接选举的方向是正确的，必须坚持，从而为这一制度的完善、丰富敞开了大门。正是在中央强有力的支持和农民群众的广泛实践的共同作用下，村委会选举开始大规模的步入试验，进入一个以“村民直接选举”为原则的一边实践创造，一边总结发展具体程序的阶段。

从1988年6月1日《村委会组织法》试行至1998年这部法律得到修订并正式颁布。农村村委会选举实践活动历经了整整十个春秋。这期间，除广东、云南等少数省份外，全国农村村委会普遍进行了三次换届选举。福建、河北、黑龙江、内蒙古、天津等省、自治区、直辖市完成了新一届村委会选举工作。在广泛的民主实践中，村委会选举活动逐步走上规范化、制度化的轨道，具有中国特色的村委会选举制度得到发展和完善。下面，我们从提名推荐初步候选人、确定正式候选人、画票方法、竞选等关键程序方面来描述村委会选举制度在实践中的演进和发展。

（一）关于提名初步候选人

村委会选举之初，村委会成员初步候选人提名方式多种多样，重要的有上级组织推荐（包括乡镇党委、政府、村党支部）、村委会推荐、村委会换届领导小组推荐、村民小组和村民代表会议推荐、选民10人以上联名推荐（包括个人自荐他人附议）。在多种初步候选人提名方式中，以组织名义或上级领导名义提名居多。村民们对以何种方式提名推荐候选人并未引起注意。随着村委会选举的推进，人们渐渐认识到享有选举权首先应当享有提名权，没有提名权的选举权是不完整的选举权。当20世纪90年代初，吉林省梨树县创设出“海选”（即不内定和指定候选人，而是由每一个选民根据候选人条件，一人一票提名）模式后，村民的提名权得到了张扬。在1994年末到1995年初吉林省第三次村委会换届选举中，梨树县336个村全部海选，桦甸市70%的村海选，吉林市所属9县、市、区海选面在55%以上，全省海选率在15．8%，1997年开始的吉林省第四次村委会选举，全省海选率达到86．8%。在1996年的村委会选举中，甘肃省采取海选提名初步候选人的村占76%，河北省是40%，湖南省是18．5%⁽¹⁷⁾。随着时间的推移，在各种初步提名方式的反复实践中，各地逐渐形成了以村民提名为主的方式。

（二）关于确定正式候选人(www.chuimin.cn)

村委会选举之初，正式候选人一般都采用选民酝酿、组织协商、选举领导组最后确定的方式。这种方式的最大弊端是缺乏透明度，选民有疑虑，容易使选民对选举丧失信心，认为选谁不选谁上级早定了，选举只是走走过场。后来，许多县（市）在确定正式候选人时作了很大的改进，有的是采用“预选”，把确定权交给选民；有的是村民代表无记名投票表决，谁票多谁就是正式候选人，确定权交给村民代表。这两种办法都比较公开，从而使正式候选人的确定增加了民主性和透明度，很受群众欢迎。

（三）关于竞选

村委会选举之初，只是在一些地方个别存在有“竞选”的现象⁽¹⁸⁾，绝大多数候选人一般都不公布自己的治村方案，也不发表竞选演讲，村选举领导组也不组织他们进行竞选活动。从1995年开始，竞选不再是一种现象，渐渐地成为一种潮流。正式候选人，特别是两名村主任候选人一般都要亮一亮自己的治村方案，讲一讲假如自己当选后要为村里做些什么事，允许选民向候选人提问，也允许候选人之间互问互答，以利于村民挑选。

（四）关于秘密画票

秘密画票便于选民在选举中自由地表达个人的意志，毫无顾虑地选择自己满意的人，体现选举的真实性。村委会选举之初，尽管各级选举组织都主张无记名投票，但由于没有提供秘密画票的场所，选民们不得不在选举会场的公开场合下画票，选谁不选谁很容易被人知晓。在1994年以后的村委会选举中，全国绝大多数农村在选举大会的中心会场、分会场、投票站都设立了秘密画票场所，选民有序地进入秘密画票场所，无记名画票、投票，行使着庄严的权利，体现着真实的意愿。

在1988～1998年的十年间，不仅村委会选举制度的具体程序得到了完善和发展，而且支持这些程序的地方性制度框架初步确立。根据《宪法》、《村委会组织法》的精神，25个省、自治区、直辖市在相继颁布的村委会组织法实施办法中，对本行政区域的村委会选举问题作出了进一步的规定。福建、江苏、辽宁、贵州、湖南、宁夏等6个省、自治区的人大常委会；河北、河南、内蒙古、重庆等4个省、自治区、直辖市的政府；黑龙江、甘肃、吉林、陕西、北京、浙江等6个省、直辖市民政厅（局），分别制定用于规范村委会选举的地方法规、政府规章或业务职能部门的指导性文件。不少地（市）、县（市）、乡（镇）结合本地实际制定了指导村委会选举的具体办法。在村委会选举方面，已初步构筑了从中央到基层、从指导原则到具体操作办法的法律制度框架。村委会选举的组织水平逐届提高，绝大多数地方实现了以省为单位统一部署、统一届期、统一选举程序；选举的民主化程度逐届提高，实现了村委会干部由最初的委任制到选举制、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变。

1988-1998年：乡村村委会选举初试探析

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