1980-1987年村委会的生成和选举初期

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：在这种体制下，广大农民几乎没有任何自主经营的权利，其生产的积极性受到严重制约。从1982年开始，村委会这一新生事物便被政府纳入自觉认知、认同的视野。1982年12月，五届全国人大第五次会议通过了新宪法，确认了村委会的法律地位。《宪法》第111条规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众

一、1980～1987年：村委会的产生及村委会选举的萌芽

村委会是农村改革的产物。

众所周知，改革前我国农村普遍实行的是人民公社体制。20世纪60年代初，农村一度出现过“包产到户”，但很快被当作资本主义来批判，在全国停止执行，又回到集中统一经营的体制。这种“一大二公”、“政社合一”的管理体制其弊端主要表现在三个方面：一是这种管理体制用行政办法管理经济，压抑了经济组织和劳动者的积极性。人民公社既是国家的基层政权组织，又是农民的经济组织。在这种体制下，广大农民几乎没有任何自主经营的权利，其生产的积极性受到严重制约。二是这种管理体制阻碍了农村商品经济的发展。人民公社实行“三级所有、队为基础”，公社、生产大队、生产队之间成了上下级行政隶属关系，下级不仅没有生产经营的自主权，而且自己的利益也没有保障，“一平二调”的事情经常发生，这就在很大程度上侵犯了经济组织的利益，破坏了经济组织之间经济往来的等价交换原则，割断了横向的经济联系，阻碍了跨社区、跨地区的商品经济的发展。三是这种管理体制造成集体经济内部分配上的平均主义，吃“大锅饭”。在人民公社时期，不论是以生产为基本核算单位，还是以生产大队为基本核算单位，农业生产的经营方式都基本相同，都是实行集中劳动、统一经营和工分制度。由于农业劳动的数量和质量难以准确考核，劳动与报酬难以直接挂钩，所以在集体劳动中“出工不出力”的现象时常发生，评工计分很难客观地反映劳动者付出的劳动和应得的报酬，这样容易出现罚勤奖懒的现象。人民公社体制运转了20年，到了晚期，即20世纪70年代末，使农村日益陷入困境，“当时有二亿五千万人吃不饱肚子，吃饭问题成为最紧迫的大事，不改革已经没有出路了”⁽²⁾。

饥饿催生着突破。1978年11月，安徽省凤阳县小岗生产队的18户农民自发地冲破“三级所有、队为基础”的人民公社体制的藩篱，首创了“包产到户”。各地竞相效尤，一场以“包产到户”为内容的农村经济体制改革逐步向全国蔓延。各地的农业生产责任制的形式虽不完全相同，但都有一个特点，就是“包”，即农户通过与集体签订承包合同，拥有对集体所有的土地等生产资料的使用权，独立决策，自主从事生产经营活动。集体不仅发挥生产服务、管理协调和资产积累等职能，而且可以继续保留必要的统一经营，在充分尊重农户经营自主权的前提下，努力办好农民一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。这样，既把家庭经营引入了集体经济，调动了广大农民的生产积极性，又继承了以往合作化的成果，发挥了集体统一经营的优越性，使人民公社时期那种高度集中的集体统一经营体制转变成土地集体所有、家庭承包经营、使用权和所有权分离，统分结合的双层经营体制。在新的经营体制下，农户在承包土地上所获得的产品和收入，首先依法向国家纳税，按承包合同的规定完成国家农产品定购任务，向集体上交各种提留或承包费，余下的产品和收入全部归承包者所有。农民以商品所有者身份进入市场，按等价交换原则与他人发生经济交往。这样就把承包者的最终劳动成果与其自身的物质利益密切联系在一起，使集体与农民之间原有的行政指挥关系变成以合同为内容的经济关系。农户实际上已成为一个自主经营、独立核算、自负盈亏的经济实体，成为农村发展商品经济的微观主体。(www.chuimin.cn)

农村微观经济组织的这些重大变化，从根本上动摇了人民公社管理体制的存在基础，使得老一套生产管理办法无法再继续实施了：首先，不能再搞行政命令和瞎指挥了，因为农民具有生产经营的决策权；其次，不能再搞“大锅饭”和“一平二调”了，因为农民拥有产品的收益权和支配权；第三，不能再搞“干活一窝蜂”了，因为在统分结合的双层经营体制下，农民的家庭是基本生产单位。因此，人民公社体制逐渐丧失了存在的必要性，人民公社体制下的生产大队、生产队两级组织也渐渐瘫痪了。但经济变革不能自动形成与新经济体制相匹配的新的治理模式，从而出现一系列新的问题：谁来管理农村属于农民集体所有的土地和其他财产？谁来组织和协调村民发展生产、壮大集体经济？人民调解、社会治安、计划生育、社会福利、生态环境等事务由谁来管？由于对这些问题缺乏有效的组织体制加以治理，农村出现了一定程度的无序和混乱状态。1980年，广西河池地区的宜山、罗山两县的农村，出于社会治安管理的迫切需要，农民们自发组建了新的组织——村民委员会（名称不一，有的叫“村管会”，有的叫“议事会”或“治安领导小组”），以取代正在迅速瓦解之中的生产大队、生产队组织。村委会的功能最初是协助政府维持社会治安，后来逐步扩大为对农村基层社会、政治、经济、文化生活中的诸多事务的自我管理，村委会的性质也逐步向群众性自治组织演变。与此同时，全国其他一些地区的农村如四川、河北等，也出现了类似“村民委员会”的组织。

村委会这一农民自发进行的制度创设与中央决策层着重考虑的管理体制改革不谋而合。早在1978年中共十一届三中全会上，邓小平同志在他所作的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中就指出：“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。……必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。⁽³⁾1981年6月中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》把“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”作为逐步建设高度民主的社会主义政治制度的重要内容。⁽⁴⁾1982年9月召开的中共十二大指出：“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。民主应当成为人民群众进行自我教育的方法。”⁽⁵⁾所以，当村委会一出现，就受到中央决策层的重视。

正确的东西可以自发产生，但很难自发发展，必须有政府的支持。从1982年开始，村委会这一新生事物便被政府纳入自觉认知、认同的视野。1982年12月，五届全国人大第五次会议通过了新宪法，确认了村委会的法律地位。《宪法》第111条规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”同时还对居委会、村委会的下属机构及主要职能作了规定。不久，全国各地根据宪法要求，进行了建立村委会的试点。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村委会的工作提出了具体要求。从1983年到1985年，全国农村普遍完成了废除人民公社体制，建立乡镇政府、村委会的工作，全国共建立村委会948628个。1986年9月，中共中央、国务院发出了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》。《通知》在强调进一步加强农村基层政权建设的同时，对如何搞好村、居委会建设高度重视，并作了较为详尽的规定，要求进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我服务的作用。这一《通知》表明，在基本完成政社分开和建立乡镇政府工作以后，国家开始将注意力投向乡以下新的村级组织建设。1987年10月，中国共产党召开了十三大。十三大在确立建设高度的社会主义民主是社会主义现代化建设的重要目标的同时，指出现阶段民主政治建设，必须着眼于实效，着眼于调动基层和群众的积极性。为此，“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”⁽⁶⁾。同年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议以十五大精神为指导，以宪法为依据，颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）（以下简称《村委会组织法》），该组织法对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等作了比较具体的规定。至此，村委会在农村的政治和社会生活中取得了名正言顺的地位和身份。废除人民公社制度，又不使农村陷入无组织、无秩序状态，而是在党的领导下，建立以实行自我管理、自我教育、自我服务为导向的村委会组织，解决了我国农村社会主义基层管理体制的重大问题，标志着我国亿万农民在党的领导下，开始找到了重新组织自己，扩大基层民主，实行村民自治的路子。由于当时社会的紧迫任务是如何迅速填补人民公社体制废除后出现的某种公共权力和基层组织的“真空”，以及如何迅速解决基层社会运行的“失范”问题，因此，农村村委会建立在先，而具体的法律阐述、规定在后，也因为这一特殊性，村委会组建过程中，村民民意表达、参与并没有得到展开，村委会选举活动还处于萌芽状态：在面上，由于村委会选举无刚性要求，从而数量较少，许多地方的村委会并不是经过民主选举产生的，而是过去的生产大队、生产队的简单翻版而已，村委会的产生、组织和运作与过去的组织体系没有明显的区别；在点上，由于有关村委会选举的法律规定笼统、简单，缺乏可操作性的游戏规则，因此，即使有的村委会是“民主选举”产生的，但多有不规范之处，民意的成分较少。

1980-1987年村委会的生成和选举初期

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