近年来完善乡镇改革体制的重要政策研究成果

附件二:近年来党和政府制定的完善改革乡镇体制的重要政策

乡镇政权体制重新确立以后，从1986年起，党和政府先后制定了一系列的政策、法律来维护、完善这个体制，使之在农村现代化建设中发挥作用。这些政策、法律主要有以下内容:

1986年9月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于全国区、乡、镇党政机关人员编制的有关规定》，规定:区、乡、镇党政机关人员编制坚持党政合理分工、政企职责分开的原则，认真贯彻精兵简政、加强农村基层政权建设的精神。文件要求，作为县派出机构的区，除边远山区、交通不便的地区和管辖范围过大、乡镇数量过多的地区外，一般不设置，以减少管理层次。设镇的地方，不再设乡政府，由镇管村。文件对审定区、乡、镇党政机关人员编制的标准、范围、定编定员、经费来源等问题，都作了明确的规定。

1986年9月26日，中共中央、国务院发出《关于进一步加强农村基层政权建设工作的通知》。文件就乡镇党政分工、政企分开、简政放权、完善乡镇政府职能、乡镇人民代表大会制度建设、乡镇党委建设、村委会建设等问题，作了明确要求。

1986年12月2日，第六届全国人大常委会第十八次会议通过了第二次修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。该法明确规定了乡镇人民代表大会的13项职权、乡镇人民政府的7项职权。

1987年12月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过《村民委员会组织法》(试行)，该法明确规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”

1991年11月29日，中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》强调:“要加强乡镇党委和政府的自身建设，充分发挥乡镇党委的领导核心作用，健全乡镇政府的职能，使之成为有权威、有效能的基层党委和政权组织。县有关部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放到乡镇管理。实行双重领导的机构，干部的调动、任免、奖惩应征得乡镇党委的同意。乡镇党委和政府对这些单位要加强领导，使之相互配合，形成合力，共同为农村的经济和社会发展服务。”

1992年，中央下发《县级机构改革方案》，对县乡机构改革进行部署。其中，明确要求撤销县辖区、撤销村公所，把全国5万个乡镇分为大、中、小三类，并对各种类型乡镇的机构设置提出要求。核定全国乡镇机关工作人员总额为200万人。

1994年，中共中央《关于进一步加强农村基层组织建设工作的通知》要求:“增强乡镇的管理和协调功能，理顺条块关系。”文件指出，乡镇党委是乡镇各项工作的领导核心，要尽职尽责，充分发挥作用。要围绕中心任务，组织动员县(市)直驻乡镇单位的力量，共同贯彻落实上级党委、政府布置的工作，为村级组织建设服务，为发展农村经济、促进农村进步服务。县(市)有关部门设在乡镇的机构，要区别不同情况，有的放到乡镇管理，有的由乡镇和县直主管部门双重领导。实行双重领导的机构，干部的调动、任免、奖惩必须征得乡镇党委的同意。

1998年10月，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出:“要坚持和完善乡镇人民代表大会代表的直接选举制度。乡镇人民代表大会要认真履行法律规定的各项职权。乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁剪冗员，目前先要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理。乡镇政权机关都要实行政务公开，方便群众办事，接受群众监督。”

1998年11月，第九届全国人大常委会第五次会议通过修订后的《村民委员会组织法》，重申乡镇政府与村委会之间指导与协助的关系，并进一步指出，乡镇政府不得干预村民自治范围内的事项。

1999年2月，中共中央下发《中国共产党农村基层组织工作条例》，规定乡镇党委和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。

2000年6月13日，中共中央、国务院在《关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发【2000】11号)中指出，要积极探索适合小城镇特点的新型城镇管理体制，大力精简人员，把小城镇政府建成职能明确、结构合理、精干高效的政府。镇政府要集中精力管理公共行政和公益事业，创造良好的投资环境和社会环境，避免包揽具体经济事务。在规定的机构编制限额内，镇政府可以根据实际需要设置机构和配备人员，不要求上下对口。小城镇政府的行政开支要严格实行预决算制度，不得向社会摊派。文件强调，要理顺县、镇两级财政关系，完善小城镇的财政管理体制。具备条件的小城镇，应按照有关法律的要求，设立独立的一级财税机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。根据财权与事权相统一和调动县(市)、镇两级积极性的原则，明确小城镇政府的事权与财权，合理划分收支范围，逐步建立稳定、规范、有利于小城镇长远发展的分税制财政体制。对尚不具备实行分税制条件的小城镇，要在协调县(市)、镇两级财政关系的基础上，合理制定小城镇的收支基数。对重点发展的小城镇，在实行分税制财政体制之前，其地方财政超收部分的全部或大部分留于镇级财政。

2000年12月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站所全面推行政务公开制度。

2000年12月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于市县乡人员编制精简的意见》。文件指出，市县乡机关行政编制总的精简比例为20%，3年内分流人员的工资由财政保障。文件强调，要进一步理顺县(市)、乡关系，县(市)直部门派驻乡(镇)的机构，凡能下放给乡(镇)的，要坚决下放;要加强基层政权建设和基础工作，完善乡(镇)政府功能;要不失时机地实施城镇化战略，在政府引导下主要通过发挥市场机制建设小城镇，努力实现城乡经济良性互动，帮助和促进符合小城镇经济生活特点的行政管理体制的尽快形成。文件要求，乡(镇)机构改革要与农村税费改革密切配合，重点压缩财政供养人员。一是归并乡(镇)的“站、所”。要将设置过多、过散的“站、所”归并成综合性的“农业服务中心”、“文化服务中心”等，有条件的地方要走企业化、社会化的路子。二是优化乡(镇)教师队伍结构。要按照生源的数量和分布等实际情况，适当合并现有农村中小学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩，合理调整和配置现有教育资源。三是改革乡(镇)医疗卫生和计划生育办事机构。要合理利用现有资源，充分发挥各自优势，精干机构。四是有条件的地方，可以在不影响社会稳定、有利于生产发展和小城镇建设的前提下，适当撤并乡(镇)。

2001年3月15日，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出:“全面推进农村税费改革，转变乡镇政府职能，适度撤并乡镇，精简乡镇机构和人员，减少村组干部补贴人数，切实减轻农民负担”。

2001年4月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于确保机关事业单位职工工资按时足额发放的通知》中指出:各级党委和政府要按照中央有关文件精神，积极稳妥地推进市、县、乡机构改革，精简优化机构人员，减轻财政负担。要进一步完善县、乡财政管理体制，改革财政转移支付制度，在财力分配上适当向县、乡倾斜，确保基层工作正常进行和农村义务教育等公益事业顺利开展的经费需要。要合理划分县、乡事权，抓紧贯彻落实农村中小学教职员工工资上划县级财政统管的办法。

2001年7月27日，中共中央发出通知，转发《中共全国人大常委会党组关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见》(中发【2001】12号)。文件就乡镇长的选举特别指出:“依照宪法和地方组织法规定，乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求，个别地方出现了选民直接投票选举产生乡镇长的情况。这与宪法和地方组织法的有关规定不符。在这次乡级人大换届选举中，各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。”

2001年9月5日，中共中央、国务院在《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》中指出:乡镇(街道)的综合治理工作，是将社会治安综合治理各项措施落到实处的关键，是维护社会秩序和社会稳定的基础性工作。乡镇(街道)党委、政府的主要领导要强化政权意识，大力加强乡镇(街道)的社会治安综合治理工作。进一步加强乡镇(街道)综治委(办)建设，配齐、配强专职干部，确保这项工作有人抓、有人管。要进一步加强基层公安派出所、人民法庭、司法所等政法基层组织建设，充分发挥他们在社会治安综合治理工作中的重要作用。

2002年5月16日，国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，强调农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。文件指出，县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地(市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。县级人民政府负责制定本地区农村义务教育发展规划，组织实施农村义务教育;从实际出发，因地制宜，逐步调整农村中小学布局;根据国家中小学教职工编制标准和省级人民政府的实施办法，提出农村中小学教职工编制方案，并根据省级人民政府核批的农村中小学教职工编制，核定学校的教职工编制;负责农村中小学校长、教职工的管理;调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理安排使用上级转移支付资金，确保按时足额统一发放教职工工资;统筹安排农村中小学公用经费，安排使用校舍建设和危房改造资金，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设，改善办学条件;指导农村中小学的教育教学工作;维护学校的治安、安全和正常教学秩序;开展助学活动;对乡(镇)人民政府有关教育工作和农村中小学进行督导评估。文件指出，乡(镇)人民政府负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学;维护学校的治安、安全和正常教学秩序;治理校园周边环境;按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地。经济条件较好的乡(镇)要积极筹措经费，改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展。继续发挥村民自治组织在实施农村义务教育中的作用。未实行农村税费改革试点的地方，地(市)、县、乡(镇)人民政府，要继续严格按照国家有关规定组织做好农村教育费附加的征收、管理，用于农村中小学的校舍建设、维修、危房改造和学校布局调整;继续严格按照国家有关规定组织做好农村中小学危房改造的教育集资工作。

2002年10月19日，中共中央、国务院在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中指出:调整乡(镇)卫生院布局，在乡(镇)行政区划调整后，原则上每个乡(镇)应有一所卫生院。调整后的乡(镇)卫生院由政府举办，要严格控制规模，按服务人口、工作项目等因素核定人员，卫生院的人员、业务、经费等划归县级卫生行政部门按职责管理。对其余的乡(镇)卫生院资源重组或改制。

2003年1月16日，中共中央、国务院在《关于做好农业和农村工作的意见》中指出，要积极发展农产品行业协会和农民专业合作组织，建立健全农业社会化服务体系。文件指出，农产品行业协会和各种专业合作组织，是联结农户、企业和市场的纽带，对于提高农民的组织化程度，转变政府职能，增强农业竞争力，具有重要作用。农产品行业协会是独立的社团法人，实行自主决策，民主管理。协会成员可以是加工企业，可以是流通企业，也可以包括农民的专业合作组织。已有的农产品协会要适应新的要求，进行合理调整和改组、改造。要加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。为推动农产品行业协会地方的发展，政府应赋予协会必要的职能和手段。要抓紧组建重要出口农产品的行业协会。加快制定有关法律法规，引导农民在自愿的基础上，按照民办、民管、民受益的原则，发展各种新型的农民专业合作组织。

【注释】
(www.chuimin.cn)

(1)本节曾发表在《信阳师范学院学报》(哲社版)，2000年第2期。

(2)《人民日报》，1998－03－10。

(3)《人民日报》，1998－04－19。

(4)《人民日报》，1998－10－05。

(5)《人民日报》，1998－10－05。

(6)《人民日报》，1998－01－10。

(7)《人民日报》，1998－03－14。

(8)《人民日报》，1998－03－14。

(9)本节曾发表在《求是》，1998年第3期。

(10)本节曾发表在《改革内参》，1998年第11期。

(11)本节系1998年5月为中央有关文件起草组提供的咨询报告。

(12)本节写于1998年11月初。

(13)《人民日报》，1998－10－05。

(14)本节曾发表在《中国社会报》，1998年11月21日第3版。

(15)本节曾发表在中央党校《理论动态》，2001年1535期。

(16)本节曾发表在中央党校《三农研究参考》，2003年第18期。

(17)本节曾发表在中央党校《三农研究参考》，2003年第24期。

(18)本节曾发表在《中国民政》，2003年第8期。

(19)本节曾发表在《社会主义研究》，2001年第4期。

(20)本节系1998年为中央有关部门提供的咨询报告。

(21)本节系2003年中国城镇建设发展论坛交流论文。