我国历史上的乡镇体制变迁及乡村政治问题研究

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：县为最基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体、以体现族权的宗族组织为基础、以拥有绅权的士绅为纽带的乡村自治。这种让行政权力下沉的“地方自治”制度，旨在进一步强化皇权，以加强国家对乡村社会的控制。1911年辛亥革命后，与皇权相联系的保甲体制受到冲击，“地方自治”成了政权“合法”性的基础。

附件一:我国历史上的乡镇体制变迁

历史上，在不同时期封建王朝的治国方略中，乡镇居于不同的地位。从乡是一级行政组织、到政不下县、再到乡是一级行政组织，伴随着社会政治经济的变迁，乡镇体制历经了一次又一次的改革。

从公元前221年秦王朝建立到隋文帝开皇十五年(公元595年)，在这800余年里，实行的是乡亭制。乡是基层行政区域，乡官以官派为主，民间推选人员为辅，主要乡官有俸禄。

从隋文帝开皇十六年(公元596年)到宋神宗熙宁三年(公元1070年)，在这570余年里，乡官制向职役制转变，朝廷硬性规定了乡官应做什么、应有什么职责，但不再为他们提供俸禄。

从王安石变法(公元1069年)到清代(公元1907年)，在这800余年里，政不下县。县为最基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体、以体现族权的宗族组织为基础、以拥有绅权的士绅为纽带的乡村自治。(www.chuimin.cn)

20世纪初，清朝进行了一场乡村改革。光绪三十四年(公元1908年)，清王朝颁布的《城镇乡地方自治章程》规定:乡是县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡(镇)公所管辖，乡以下实行保甲制。这种让行政权力下沉的“地方自治”制度，旨在进一步强化皇权，以加强国家对乡村社会的控制。

1911年辛亥革命后，与皇权相联系的保甲体制受到冲击，“地方自治”成了政权“合法”性的基础。1919年9月和1921年7月，北洋政府先后颁布的《地方自治条例》、《乡自治制》等规则，将县以下组织一律变为市、乡，并规定市、乡均为法人性质的自治团体，主要办理本地的教育、卫生、交通、水利、农业、商务、慈善等事务，并设计了由选举产生的议决机关、执行机关和监督机关。

1928年9月，国民政府颁布《县组织法》，规定以“地方自治”为原则建立区、村(里)、闾、邻制度。但随着国共两党在农村地区对抗的不断升级，1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”司令部，“为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见”，颁布了《剿区内各县编查保甲户口条例》，同时，蒋介石也发布了《施行保甲训令》，要求废除“地方自治”，实行以人身依附为特征的保甲体制。

1935年，国民政府为解决各省办自治，还是办保甲的问题，在南京召开了“全国最高行政会议”，进一步强调保甲制是地方四项要政之一。此次会议以后，国民党在其控制的地区，废区并乡，把乡、镇正式作为一级行政区划，乡、镇行政机关称乡(镇)公所，乡公所下设民政、警卫、经济、文化4股，由县政府委派正副乡镇长，并负担相关经费，实现了乡镇长官僚化;同时，乡镇长还委派、任命保长，并给予一定的经济补贴，使“保”呈现半行政化趋向。尽管1941年国民政府在《乡镇组织暂行条例》、国民党九中全会议案研究委员会在《加强新县制之推行以完成地方“自治”议案》中，仍将乡镇自治作为农村基层组织建设的原则，但是随着国家职能的扩大，地方自治空有其名。

我国历史上的乡镇体制变迁及乡村政治问题研究

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