乡镇体制改革方案及选项

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：作为行政管理体制改革重要组成部分的乡镇管理体制改革，究竟如何深化，从目前各方面的研究来看，在这个问题上，有四个方案可供选择。原为县和县级市政府驻一的乡镇，在体制改革后可称XX县(市)人民政府XX街道办事处。

三、在深化乡镇体制改革上可供选择的方案

党的十六大报告指出:要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行和监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能效力、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。”作为行政管理体制改革重要组成部分的乡镇管理体制改革，究竟如何深化，从目前各方面的研究来看，在这个问题上，有四个方案可供选择。

第一个方案:将全国现有39240个乡镇行政建制撤销，一律改设为县级人民政府的派出机构。

把县级政府派出机构的职能定位在以下几个方面:监督党在城乡基层有关方针、政策的落实;指导、帮助村委会、社区居委会依法开展村(居)民自治活动，发展社区服务，自主管理城乡社区的各项社会事务;协调县直站所的关系，支持其发挥职能作用;受县级政府委托，代理部分社会事务管理职权，提供部分公共服务。撤销乡镇建制改设县级政府派出机构后，原乡镇政府行政区划管辖范围为现在县级政府派出机构的管辖范围，原则上不作区划调整。原为县和县级市政府驻一的乡镇，在体制改革后可称XX县(市)人民政府XX街道办事处。其余的，一律称XX县(市、区)人民政府XX乡镇办事处。

从具体操作上看，可以先选1～2县(市)进行撤销乡镇政权组织，改设县级政府派出机构的试点。其具体办法如下:

第一，乡镇党委改为办事处党工委(党的工作委员会)，乡镇政府改为县级政府办事处，不再设立人大、政协。办事处设主任1名，可由办事处党工委书记兼任，1名副书记，副书记同时兼办事处副主任。办事处不设上下对口机构。核定办事处党政干部编制在10～15人以内。第二，办事处不再有独立的财政收支预算，其开支全部纳入到县一级，由县级政府安排人事与财政，做到事权与财权的统一。第三，将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类，中介服务性一类的站所，逐步推向市场;具有行政职能一类的站所，并入办事处的职能办公室。考虑到西藏、新疆两自治区的特殊情况，西藏现有681个乡镇行政建制(140个镇、533个乡、8个民族乡)、新疆现有860个乡镇行政建制(229个镇、588个乡、43个民族乡)，可暂时维持不变，待条件成熟时，再进行改革。

实施这一方案的好处:一是减少了行政层次，降低了管理成本，精简了机构和人员;二是有利于减轻财政压力和农民负担，确保税费改革的进行;三是收缩了原乡镇政府的活动范围，重新定位的县级政府派出机构的职能，符合市场经济发展的方向;四是有利于深化村民自治，发展村级民主，把过去乡村之间被扭曲的指导关系真正还原到位。由于行政区划不作调整，对老百姓的生活并没有什么不利影响，加上县级派出机构的存在，社会面上的社情控制也不会受影响。

实施这一方案可预期的弊病:一是与现行的宪法、地方组织法有抵触的地方;二是分流人员比较多，恐怕不少干部有抵触情绪;三是为安置分流人员而支出的成本在初期可能比较高。

如果实施这一方案，必须配套的措施至少有:一是要加大县直站、所的公共服务力度，改进工作作风。二是要大力发展民间组织，承接过去由政府及其部门包揽的经济服务事务。三是要改革政府包办公共事业的局面，鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业，提供公共服务。四是要大力推进农村村民自治。充分发挥农村村民自治组织在兴办公共事务和公共事业、调解民间纠纷，维护社会治安，联系群众密切的优势，提高社会自主管理水平。

第二个方案:在撤并乡镇的基础上，精简机构、精简人员、转变职能，科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。这一方案由六方面内容组成:

一是撤并乡镇。将东部地区交通便利、地域较小、管辖人口不足3万的乡镇，中部地区地域较小、管辖人口不足2万的乡镇，西部地区地域面积不大、管辖人口不足1万的乡镇，一律撤销合并。撤并后全国乡镇建制总量要比现有的减少1/3，达到25000个左右。东部地区乡镇人口规模应在8万～10万左右，中部地区应在6万～8万左右，西部地区应在2万～5万左右。人口在100万以上的农业大县，乡镇数量应控制在15个以内，50万～100万的县(市)，乡镇数量应控制在10个以内，50万以下的县(少数山区除外)，乡镇数量应控制在8个以内。二是撤并后，把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去、转移出去。乡镇政府主要承担社会管理的职能。把集体资产管理的职能转到专业管理部门，把生产经营职能转移到企业，把资源配置的职能转移到市场，把服务职能更多地转移到社会中介组织，把村民自治的职能，交还给村委会。不属于政府管的坚决不管，建立起政府管理与企业管理、与市场管理、与社会自主管理的新型关系。三是大力推进基层民主，扩大群众参与乡镇管理的空间，配置好乡镇权力的运行机制、权力监督机制。废除任命制，逐步推行乡镇党委书记、副书记、党委委员由群众参与提名，党的代表大会直接选举制度;用“两推一选”的办法、或直接选举办法，选举或罢免乡镇长、副乡镇长、乡镇人大主席;切实落实乡镇人民代表大会的13项职权，做到属于公共事务的重大问题必须经人代会讨论、批准，在乡镇人代会表决时实行秘密画票制;推行乡镇政务公开，使日常政务接受群众的监督。四是建立独立的财政管理体制。乡镇政府要设立独立的一级财税机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。乡镇政府的行政开支要严格实行预决算制度。根据财权与事权相统一和调动县(市)、镇两级积极性的原则，明确乡镇政府的事权与财权，合理划分收支范围，逐步建立稳定、规范、有利于城镇长远发展的分税制财政体制。对尚不具备实行分税制条件的乡镇，要在协调县(市)、乡镇两级财政关系的基础上，合理制定乡镇的收支基数。对重点发展的乡镇，在实行分税制财政体制之前，其地方财政超收部分的全部或大部分留于乡镇级财政。五是大力精简人员，建立职能明确、结构合理、精干高效的办事机构。设置党委、政府、人大主要领导职位，但要扩大民意基础，实行交叉兼制，减少领导职数。在规定的机构编制限额内，乡镇政府可以根据实际需要设置机构和配备人员，不求上下对口。六是大力发展民间组织，提高社会自我管理水平。凡是社会可以自我调节与管理的职能，一律交给社会中介组织和村民自治组织去办。要将设置过多、过散的“站、所”归并成综合性“农业服务中心”、“文化服务中心”，并逐步推向市场，走企业化的路子。走出政府包办公共事业的困境，鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业，提供公共服务。按照民办、民管、民受益的原则，大力支持发展农产品行业协会和农民专业合作组织，健全农业社会化服务体系，提高农民的组织化程度。大力支持和推动村民自治。

实施这一方案的好处:一是在撤并乡镇问题上不与宪法和地方政府组织法相冲突，操作起来没有法律障碍;二是也能精简机构和人员，减轻财政压力，并适当减轻农民负担;三是为小城镇发展，实施城镇化战略预留了体制空间。(www.chuimin.cn)

实施这一方案可预期的弊病是:一是撤并乡镇很容易与转变职能、建立健全权力运行机制、监督机制相脱节，重蹈过去机构改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路。二是如果基层实际情况掌握不准，合并后的行政管理幅度太大，难以维护好社会秩序。

第三个方案:划小县级行政区划，实行小县制，县以下取消乡镇一级行政建制，用小县制履行目前县乡两级政权的职能。

具体操作如下:东部地区，在现行的6～8个乡镇行政区划范围内设置一个县，人口在50万以内;中部地区，在现行的4～6个乡镇行政区划范围内设置一个县，人口在30万以内;西部地区，在现行的2～4个乡镇行政区划范围内设置一个县，人口在20万以内。小县制的机构要精干。政府的职能主要是维护社会公共秩序和社会公平，搞好市场监管，其余职能要从政府职能中逐步剥离出去。

这一方案的长处:一是将过去县乡两个层次，减少为一个层次;二是能够把原在县级政府的机构、公安派出所下放到乡镇，能够实施对社会组织的控制，最大限度地吸纳社会资源。

这一方案的弊病也是十分明显的:第一，重新调整了县级行政区划、县级数量，工作量很大;第二，基层政府的职能过于完备易使机构衙门化、干部官僚化，不利于扩大社会自主管理的空间;第三，容易加重农民负担。

第四个方案:实行乡镇自治，即在将农村社区事务与国家事务适当区分后，国家通过强制性法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律的框架内实行广泛的自治。

具体操作:一是将乡镇政权组织撤销，原乡镇政权履行的公共行政的职权，如保障宪法、法律的执行，保护公私财产、保障公民的人身权利、民主权利、维护社会秩序，保护环境等等移交给县级政权机关，由县级政权机关或职能部门履行;二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务职能，转移给社会中介组织和农民组织;三是建立乡农民自治组织，对除了国家事务以外的涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自我教育、自我服务。自治组织内实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

这一方案的长处:一是有利于扩大基层民主，扩大社会自主管理的空间;二是能够减轻农民负担和国家财政负担。

这一方案的弊病:一是县乡体制变化太大，乡镇与县、乡镇与村、乡镇组织内部的各种关系都要重新调整，恐怕不易为人们所接受;二是与现行的法律规定不符;三是如果县级政府的公共管理跟不上，容易引发社会秩序失范。

以上介绍的是今后乡镇管理体制改革的可能走向。当然，现实生活要比理论探讨复杂得多，不宜生搬硬套，必须进行试点，在取得经验后，再做决断。需要指出的是，乡镇体制改革还涉及县级改革的配套和村民自治的进一步完善，不管采取哪种方案，都需要县、乡、村三级联动、整体思考、上下配套。比如，县级政府活动范围要收缩，政府职能要转变，要采取招投标制、合同承包制、出租制、公私合作制等市场方式管理公共服务，否则，县级还会养一大批机构、一大批人员，到一定时候，这些机构和人员又要膨胀自己的权力，找基层的麻烦，乡镇体制改革的成功就难以保住。再比如，要做好化解乡村债务，安排好富余人员的分流工作，如果这个问题解决不好，乡镇体制改革就难以顺利进行下去。还比如，农村民间组织培育工作、村民自治工作要跟上，否则，从原乡镇体制中剥离出来的经济、社会服务的许多事情就没有组织去管。要大力支持发展农产品行业协会和农民专业合作组织，大力发展村民自治，使它们成为民主监督、民主参与和自我管理、自我服务的组织载体，健全农业社会化服务体系，满足农民和农业市场化的需要，提高农民的组织化程度和对话能力，只有这样，才能为乡镇体制改革创造好的条件。

乡镇体制改革方案及选项

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