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乡镇体制改革与乡村政治问题研究

【摘要】:在提名乡镇领导候选人问题上,法律规定的有本级人大主席团提名和本级人大代表十人以上联名提名两种方式,但在实际操作中,多以主席团提名为主,往往忽视代表的提名。2001年12月31日,经过全体选民投票,谭晓秋以52.91%的得票率胜出。在随后的乡人代会上,谭晓秋以高票当选为步云乡第13届乡长,获得连任。

二、近年来在乡镇体制上的一些改革探索

乡镇管理体制中的种种问题,引起了社会各方面的广泛关注和思考。继20世纪80年代后期进行简政放权,完善乡镇政府职能改革试点,90年代进行理顺乡镇党政关系、政企关系、推行乡镇工作规范化建设改革试点后,近年来,从中央到地方,各级党委、政府想了不少办法,进行了不少改革探索,这种改革探索体现在以下几个方面:

(一)在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索

1.扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干部候选人的探索。在提名乡镇领导候选人问题上,法律规定的有本级人大主席团提名和本级人大代表十人以上联名提名两种方式,但在实际操作中,多以主席团提名为主,往往忽视代表的提名。1998~1999年,四川省绵阳市在乡镇人大换届选举中,选择了11个乡镇进行由人大代表直接提名选举乡镇长的试点。他们将乡镇长候选人由人大主席团提名和代表提名这两种提名方式,改为代表直接提名一种方式,并确定了候选人施政演讲、答辩和代表秘密画票、公开计票等程序。

2.扩大群众参与副乡镇长选拔的探索。1998年10月,四川省南部县在选举乡镇长工作中推行了这一做法。具体做法是:在将全县79个乡镇的178个副乡镇长职位全部公开,并确定竞争资格及条件后,通过组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法,提名产生了694名初步候选人。这些人在参加演讲答辩后,胜出329名同志。组织部门按得分多少对优胜者进行排队,并作为正式候选人等额推荐给乡镇人代会。联名10人以上的乡镇人大代表也可以从剩余的优胜者选择候选人,并推荐给乡镇人代会。南部县各乡镇的人代会用这种方法选举产生了175名副乡镇长。

3.大鹏镇“两推一选”镇长的探索。1999年1月至4月,深圳市政府经过长期酝酿,在派出工作队赴现场指导的情况下,安排龙岗区大鹏镇进行了“两推一选”镇长试验。第一轮是该镇5048个选民无记名推荐候选人,共有76个获得提名,其中5人被确认为镇长候选人的初步人选;第二轮是该镇的全体党员、干部、职工和农户代表在第一轮投票的基础上测评候选人,在任镇长李伟文以813票高票胜出;第三轮为镇人大代表正式选举镇长,李伟文作为惟一的正式候选人由镇党委推荐给镇人大,以45票全票当选为新一届政府镇长。然而,在2002年初龙岗镇举行的乡镇长换届选举中,“两推一选”方式被搁置一边,由上级组织部门决定惟一候选人、然后在镇人大履行选举程序的传统选举方式又重新登场,3年前推行过的镇长选举改革悄无声息地终结了。

4.“两票”选任乡镇主要领导干部的探索。1999年4月,山西省临猗县卓里镇进行了这方面的试点。一票是民意测验票。镇里召开有镇直机关干部、村“两委”干部、部分村民代表共500余人参加的述职大会。由被测评人、现任镇党委书记孙建国、镇长杨雅女和镇人大主席团主席王振国等主要领导干部作述职报告。随后,结合该镇人民代表选举,9,000多名选民在17个投票点通过秘密画票方式,对三位镇主要领导干部进行了信任、基本信任或不信任的测评。二票是选举票。凡在民意测评中获得大多数信任或基本信任的,党委就可以将他们作为候选人,分别推荐给党代会、人代会参加选举。否则,党委就不能推荐。

5.由选民直接选举乡长的探索。现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席和乡镇政府领导由同级人代会选举产生。1998年12月,四川省遂宁市市中区步云乡进行了直接选乡长的首次改革。全乡选民共推荐出初步候选人15名,经选区联席会议预选,得票最多的步云乡中学教师周兴义和10村村委会主任蔡荣辉两人成为正式候选人,再加上由乡党委提名的候选人乡党委副书记谭晓秋,共3位候选人进入最后的乡长直选。3位候选人到全乡10个村和1个居委会举行了13场竞选演说答辩会。最后经全体选民投票,谭晓秋当选为步云乡第12届乡长,乡人代会以鼓掌方式“确认”了这一结果,步云乡也因此被媒体誉为中国“直选第一乡”。然而现实中,步云乡的乡长直选却备受批评。2001年7月27日,中共中央发出通知,转发《中共全国人大常委会党组关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有问题的意见》(中发【2001】12号)。文件就乡镇长的选举特别指出:“依照宪法和地方组织法规定,乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求,个别地方出现了选民直接投票选举产生乡镇长的情况。这与宪法和地方组织法的有关规定不符。在这次乡级人大换届选举中,各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。”2001年12月步云乡乡长任期已满,面临新的一轮乡长选举。是继续采用1998年的办法,还是回到传统的选举制度去?经过认真思索和广泛征求意见,步云乡的改革者做出了抉择:坚持乡长直选。不过,这一次选举的设计和组织者在策略上把直选纳入了“党委提名、间接等额选举”的框架,即“由全体选民直选乡长候选人,交由党委提名,最后由人代会进行等额选举”,从而不直接与现行法律规定冲突。他们还在选举中引入了电视竞选。在12月15日的初选中,10名预备候选人在165人组成的直选联席会议上,依次演说了自己的施政纲领,长达5小时的现场直播由乡有线电视和有线广播同步进行,1万多乡民收看或收听了这一过程。经过投票,上届乡长谭晓秋和乡政府国土员谭志斌当选为初步候选人。此后这两位初步候选人到步云乡12个村作了施政演说。2001年12月31日,经过全体选民投票,谭晓秋以52.91%的得票率胜出。在随后的乡人代会上,谭晓秋以高票当选为步云乡第13届乡长,获得连任。

6.“海推直选”镇党委书记、镇长的探索。2002年8~9月湖北省京山县杨集镇做了这方面的试验。具体做法是:召开全体选民会议,由群众一人一票提名镇党委书记、镇长初步候选人。共有7724位选民参加了提名,占全镇选民总数的82.6%,有18人被提名为镇党委书记候选人、17人被提名为镇长候选人。对群众提名的候选人,严格按得票多少,以1∶3的比例确定党委书记、镇长的初步候选人;之后,再分别召开全镇党员大会、全镇村(居)民代表会议,按1∶2的比例,推选镇党委书记正式候选人、镇长正式候选人;最后,再分别召开镇党代会和人代会差额选举镇党委书记、镇长。正式投票前,组织候选人在党代会或人代会上进行竞职演讲,阐述自己的施政纲领,接受代表的现场质询,让代表更全面地掌握候选人的真实情况。本次试验,全程实行秘密写票,当场公布结果。

7.“海推直选”乡镇领导与乡镇机构改革同步进行的探索。2003年1~2月湖北省咸宁咸安区做了这方面的试验。具体做法是:全区12个乡镇的党委书记、乡镇长、党委全体成员候选人都由群众直接推选;党委书记、副书记、委员均实行差额选举,并由党的代表大会直选产生;乡镇党委产生后,按法定程序实行党政交叉任职,即党委书记兼镇长、一名副书记兼常务副镇长、一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记、一名副书记兼政协工委主任,另5名委员中有3名兼任副镇长;乡镇机构合并为4个办公室:党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财政税务办公室。实行“海推直选”乡镇领导与机构改革同步试验,使咸宁区乡镇干部减少了62%。(www.chuimin.cn)

(二)撤并乡镇

这项工作是在中央的倡导下,由地方政府组织进行的。依据《宪法》,调整乡、民族乡、镇建制的权限在省级人民政府。面对农村乡镇管理体制存在的问题,中央政府率先对撤并乡镇给予积极倡导。从现有文献看,倡导撤并乡镇早先出现在2000年《中共中央、国务院关于转发〈国家发展计划委员会关于当前农村经济发展中几个主要问题和对策措施的意见〉的通知》(中发【2000】15号),接着在2000年12月中办、国办《关于市县乡人员编制精简的意见》、2001年3月15日九届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中,也分别再次予以提倡。2001年7月21日,经国务院同意,民政部、中央编办、国务院体改办、建设部、财政部、国土资源部、农业部等7部门,联合向省级人民政府发出了《关于乡镇区划调整工作的指导意见》,在肯定各地撤并乡镇做法的同时,也提出了进一步完善的措施意见。

撤并乡镇得到了地方各级政府的积极响应。特别是那些进行了农村税费改革的省份更是如此。因为,乡镇特别以种植业为主的农业乡镇,在农村税费改革后经济来源主要靠农民缴纳的农业税、农业特产税。乡镇规模小、人口少,就意味着税源少;而税源少,就意味着乡镇的收入少;而乡镇的收入少,就直接影响着乡镇各项工作的正常运转。所以,很多地方把撤并乡镇作为应对农村税费改革后保干部工资、保正常运转的措施。当然,撤并乡镇客观上也有利于精简乡镇机构、精简人员、减轻农民负担。据统计,截至2002年底,农村乡镇数量已从2000年的44867个,减少至39240个,减少了5627个乡镇建制,其中2001年减少3964个,2002年减少1663个。撤并乡镇幅度较大的天津、山西、江苏、山东四省(市),超过了30%;内蒙古、黑龙江、湖北、西藏、陕西五省(区),超过了20%,北京、浙江、重庆三省(市)超过10%,其余各省(区、市)尚在进行之中。

(三)推行乡镇政务公开

乡镇政务公开,是农村乡级民主的新形式和重要内容,对完善乡镇管理体制有重要作用。这项工作是直接在中央的部署下进行的。1997年,民政部在山东省邹城市北宿镇召开了“全国乡镇政府工作规范化建设现场经验交流会”,总结推广了北宿镇依法建制、规范管理、公开政务、服务群众的经验。2000年12月,中办、国办发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》,在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站所,全面推行政务公开制度。目前这一制度正在各地巩固、完善、提高。

(四)发展小城镇

这项工作是在中央的大力号召下进行的。发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略,也是完善乡镇管理体制的一个重大举措。目前中央在发展小城镇上,已有一套成熟的意见,在完善小城镇政府的经济和社会管理职能方面,也有明确要求。

总的来看,各种完善乡镇管理体制的措施,都取得一定的成效。但由于多种原因,成效并不十分显著。比如,不少地方没有把撤并乡镇与转变乡镇职能紧密结合,仅仅是合并了事,因而限制了撤并乡镇的积极效应。在庞大的机构和人员不动的基础上,实行乡镇主要干部选拔任用方式的改革,效果并没有人们预期的好。许多地方的政务公开都有水分,群众不相信,认为是花架子,中看不中用。一些小城镇又重蹈过去乡镇发展的老路,机构臃肿、人浮于事、政企不分。现在看来,乡镇体制改革仅仅在现有的体制框架内转圈子恐怕不行了;仅仅搞头痛医头、脚痛医脚的单项改革恐怕也不行了。乡镇管理体制改革必须有大的突破,必须进行根本性改革,并得到县级和村级改革的配套支持,才能走出新的路子。