乡村政治问题及其研究成果

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：建国初期，我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。到1985年底，全国农村废除人民公社、建立乡政府的工作基本结束，全国共建立了91590个乡、镇人民政府。全国核定乡镇机关人员编制总额为200万人。

一、建国以来我国乡镇体制的形成、发展及存在的问题

建国50多年来，我国乡镇体制几经变革。建国初期，我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡(行政村)人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会(或乡人民代表会议)和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡人民行使政权的机关。乡人民政府为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导;在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。1954年9月，颁布的《宪法》取销了过去区村制和区乡制两种体制并存的现象，规定我国农村基层政权为乡、民族乡和镇。到1957年12月，除台湾和西藏的昌都地区，全国共有120753个乡镇政府，其中乡政府117081个，镇政府3672个。

1958年9月，中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始撤乡、镇并大社，推行人民公社化运动。人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队，实行政社合一、三级所有、队为基础的体制。到1962年，全国共建人民公社74771个。后来经过不断调整，到1982年，全国共有人民公社54352个。

1982年12月，修订后的《宪法》规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，恢复乡镇政府。到1985年底，全国农村废除人民公社、建立乡政府的工作基本结束，全国共建立了91590个乡、镇人民政府。

1992年县乡机构改革时对乡镇管理体制进行了初步改革。依据乡镇社会发展总产值、人口和面积三个因素，中央将当时全国48366个乡镇分为大、中、小三种类型，并制定了相应的分类标准。大型乡镇编制在45人以内，中型乡镇编制在30人以内，小型乡镇编制在15人以内。全国核定乡镇机关人员编制总额为200万人。乡镇机关人员编制一般包括:乡镇党委正副书记、组织委员、宣传委员、纪检委员等职位;政府机关正副乡镇长、文秘、民政、财政、计划统计、计划生育、文教卫生、生产、乡镇建设助理等职位;群团的团委书记、妇联主任等职位。乡镇机关人员编制不包括事业单位和企业的人员。

应该说，在这次改革的最初1～2年里，各地基本上没有打折扣。但好景不长，很多地方很快又回归到1992年改革前的老路上去了，有的甚至走的更远。据1998年中组部“全国基层组织建设联席会议办公室”对山东、安徽、湖南、湖北等地的调查表明，许多乡镇机构膨胀、人员严重超编。如，当时山东全省乡镇党政机关平均编制是35人左右，而实际人员平均在200人左右，加上乡镇事业单位人员、教师和临时工等需乡镇发工资的人员，一个乡一般都在400人以上。以至于1998年10月中共十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中呼吁:“乡镇政府要转变职能，精简机构，裁剪冗员，目前先要坚决把不在编的人员精简下来，做到依法行政，规范管理。”

据民政部统计，截至2002年12月31日，我国大陆31个省、自治区、直辖市共有39240个乡镇，其中:镇20600个、乡17196个、苏木282个、民族乡1160个、民族苏木2个。毫无疑问，处于我国政权体系基层位置的乡镇政权，不管是在我国革命和建设时期，还是改革发展新时期，都发挥了多方面的重要作用。同时也必须看到，随着形势的发展变化，现行乡镇的机构设置、职能配置、人员编制和财政状况与社会主义市场经济和民主法制建设的要求，有许多不相适应的地方，亟待进一步改革。

(一)关于乡镇机构问题

目前，全国乡镇均设有党委、政府和人大，绝大多数乡镇设有人民武装部，个别乡镇设有政协联络组。对于乡镇办事机构的设置，各地情况不太一样。多数乡镇，党委序列的机构一般设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。政府序列设有政府办公室等2～4个综合机构进行综合管理，一些地方对计划生育、文化、教育、卫生、乡村建设等职能比较单一的工作，由助理员负责。此外，在乡镇还存在着数量庞大的“站、所”，有县直机关管辖的公安派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所等“站、所”，还有归乡镇自己管辖的为数不少的“站、所”，如，文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、计划生育服务站、防疫站、兽医畜牧站、种子站等。这些“站、所”管理方式多样、人员身份复杂、经费一方面来源于财政拨款，另一方面要靠乡镇自筹。(www.chuimin.cn)

(二)关于乡镇的职能问题

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务，但实际落实中并不太理想。许多乡镇职能泛化，政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，就像一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发，造成巨大的资源浪费。有的代替农民决策，去办企业、发展经济。有的乡镇职能不到位，只顾向农民收取税费不向农民提供服务。在不少乡镇，虽然领导干部叫累、具体工作人员叫苦，但农民群众却不满意。乡镇究竟要管什么、怎么管，一直没有解决好。

(三)关于人员编制问题

据中央机构编制委员会提供的数据，截至2002年底，全国乡镇行政编制为1150530个，乡镇事业编制为8410896个(含教师编制5928628个)。与1992年乡镇机构改革相比，虽然，乡镇建制数量减少了9000个、乡镇行政编制也减少了近85万个，但乡镇事业编制却比改革前的1991年的722.7万增加了近120万。每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在230个以上。而实际情况远比这个数字大得多。最近对江西省一个国家重点扶贫县的调查材料也说明了这个问题。该县15个乡镇定编只有404人，而财政实际供养人员已达882人。一些学者研究推测，乡镇这个层次由财政和农民供养的人员大约在1400万～1600万人左右。但不管怎么说，人员太多，严重超编，已是不争的事实。

(四)关于乡镇财政问题

据有关资料显示，全国已有1080个县(市)不能及时发出工资来，约有50%～60%的乡镇入不敷出。许多乡镇财政收支长期赤字，大量到期的债务无法偿还。据2000年8月15日农业部给国务院报送的《关于乡村两极不良债务清查工作的报告》显示:截至1998年12月31日，“全国乡级净债务1776亿元，乡均408万;村级1，483亿元，村均21万。全国农民人均负债374元。”(以上数字不包括乡、村办企业的经营性债务)这是1998年底的数字，今天恐怕要比这个大多了。税费改革之前，本来乡镇财政风险就已经存在，但那时乡镇可以通过向农民摊派以转嫁风险、通过多方借债向外转移风险、通过寅吃卯粮向后转移风险。税费改革后由于乡村可用财力大大减少，中央财政预算安排农村税费改革专项资金又不能满足基层的需要，所以，为了确保正常运转，一些地方在农民负担上局部性违规多收、变相乱收的现象又有所抬头。

从发展趋势看，乡镇机构、职能、人员编制和财政经费等乡镇管理体制上存在的问题，已经引发和产生了许多社会问题。一是乡镇社会化服务不足，群众要科技、要信息、要服务，许多乡镇干部却不知道怎么办，引起了群众不满。二是困难的财政、巨额的债务驱使着不少乡镇变成了与农民争利的利益集团，带来了一起又一起群体性事件，上演了一出又一出人间悲剧。三是干群关系不断疏远，群众与乡镇政府之间的信任关系遭到了巨大的破坏。在全面建设小康社会的今天，是到了认真解决乡镇管理体制存在问题的时候了。

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