乡村自治存在亟待解决的问题

7　当前村民自治工作中亟待研究解决的若干问题⁽¹⁵⁾

中国农村改革既是经济改革的过程，也是政治改革、社会改革的过程。现代意义上的村民自治起源于当代农村改革。党的十一届三中全会以来，改革率先从农村取得突破。家庭联产承包责任制的推行，逐步理顺了农村最基本的生产关系，使农民获得了生产经营自主权，解放了生产力，也使得干部靠上面任命、生产和分配以集体为单位的管理体制失去了依托。改革人民公社体制，建立起与农村经济改革相适应的新型管理体制，已成为经济改革的内在要求。20世纪80年代初，广西罗城、宜山一些地方农民自发组成村委会，组织群众发展生产、兴办公益事业、制定村规民约、维护社会治安。农民的这一伟大创造立即得到党和政府的高度重视和充分肯定，认为这是与农村经济体制改革相适应的新的组织管理形式。1982年五届全国人大第五次会议颁布的新《宪法》，明确了村委会是群众性自治组织的法律地位。同年，中共中央在下发的第36号文件中，要求各地开展建立村委会的试点工作。从1983年到1985年，伴随着撤销人民公社、实行政社分开、恢复乡镇政府的进行，村委会也普遍建立起来。废除人民公社体制，又不使农村陷入无组织、无秩序状态，而是在党的领导下，尊重农民的民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务，解决了我国农村社会主义基层管理体制的重大问题。以普遍建立村委会为标志，我国亿万农民在党的领导下，开始找到了重新组织自己，扩大基层民主，实行村民自治的新路。

经过20年发展，村民自治工作中积淀了不少问题亟待认识和研究。它们当中既有老问题，也有新问题;有的是一些村庄特有的矛盾和问题，有的是带有普遍性的矛盾和问题。在实际工作中，我们感到以下问题比较突出。

(一)村委会选举中的问题

村委会选举是在实践中展开的比较充分的民主形式，因此，暴露的问题也相对较多，主要有:

1.选民资格问题。近年来，在经济较发达的沿海地区，以及内地城市化进程较快的地方如城乡结合部、小城镇等地，在村委会选举中遇到了选民资格界定的问题。如原是本村村民，现居住在本村，只是因为土地被征用后成了农转非人员，这些人还能否参加村委会选举?长期居住在本村的外来经商、打工人员能否参加村委会选举?原是本村人员，农转非后离开村子，但离退休后又回到村里居住，这些人能否参加村委会选举?挂靠户口的人能否参加村委会选举?小城镇综合体制改革中蓝印户口人员能否参加村委会选举等等。对于如何处理这些问题，有两种意见。一种是允许这些人员参加村委会选举，理由主要有:一是村民自治有地域自治的含义，既然这些人经常生活、工作在村里，甚至还履行村民的义务，那就应当允许他们参与村庄的自治事务;二是目前我国有近亿的农村流动人口，如果不允许这些人员参加经常生活地的村委会选举，这些人的民主权利就没有履行的条件。另一种意见与之相反，理由主要有:一是村民自治讲的是本村的村民自治，不是本村的村民不能参加本村的村民自治。《村委会组织法》尽管没有给“村民”下定义，但从该法的第五、十四、十六、十七条，多次使用“本村”一词来看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我国的村民自治主要是以集体经济为背景的，村民自治权利不同于公民权利，村民自治权利与一定的集体经济利益紧密联系，而集体经济利益是有边界的，不是任何人都可以分享的。选民资格问题的凸显，是社会转型期的积极现象，表明了村民权利意识的觉醒。但如何既能照顾集体经济上村民的既得利益，又能使更多的外来人员有参与基层自治的机会和权利，确实是需要很好地研究和解决的问题。

2.关于候选人资格。这是在各地都有争议的问题，也有两种意见。其一是要定资格，理由有:一是村委会干部就那么几个，是村民中的佼佼者，选举时应是普通中选优秀，优中选优，既然是优，就应当有一个标准。二是给村委会成员候选人定资格符合党的政策。党的十五届三中全会指出:村委会要“由村民按期进行直接选举，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人，选进领导班子。”三是《村委会组织法》也讲到了村委会成员候选人资格问题，该法第二十三条规定:“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。”四是给村委会成员候选人定资格，有利于实际工作和村民自治的健康发展，有了资格限定，就能够把一些违法乱纪的人挡在村委会班子的门外。另一种意见认为不要定资格，理由有:一是《村委会组织法》已对村民的选举权和被选举权作出了明确规定，该法第十二条规定:“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权;但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。《村委会组织法》的这一规定是源于宪法的，如果在法律规定之外，再搞一些具体的如年龄、文化的限制，恐怕就会与《村委会组织法》，乃至《宪法》相矛盾。二是《村委会组织法》第二十三条的规定，是指当选以后的办事原则，不是选举时的当选资格。三是给村委会成员候选人定资格，就会带来更为复杂的问题，如由谁来定这个资格?谁来审查和执行?在《村委会组织法》中增加这一内容，不大可能。如果是让村民自己定资格和执行，那是多此一举，而如果是让乡镇组织定资格和审查，就难免会有乡镇干涉村民自治事务的现象发生。这又是一个要很好研究的问题。

3.关于竞选。过去，我们对“竞选”一词很忌讳，一般不用这个词，而用“介绍”，胆子大一些就用“竞争”或“竞争选举”。现在我们搞明白了，“竞选”是个中性词，既能为资本主义所用，也能为社会主义所用。因为有差额就有竞争，有竞争就存在候选人与选民的互动和选择，就有竞选。问题的关键在于怎样竞选。有两种意见，一种主张有组织的竞选，即由村民选举委员会统一组织候选人进行竞选活动，不同意候选人自己私下拉票或由拥护某一候选人的人搞助选活动。认为非正规组织进行的竞选活动容易导致不公平竞选或贿选发生。另一种意见认为，在村民选举委员会组织候选人竞选的同时，也应当允许候选人自己搞一些竞选活动，如登门拜访选民等。随着村委会选举的日益激烈，如何让候选人与选民之间很好地沟通，使选民作出更好的选择，同时又不产生违法现象，这也是一个需要认真研究的问题。

4.关于贿选。贿选是民主政治的副产品，与选举相伴相随。近年来，村委会选举中也出现了类似贿选的行为。但在对村委会选举贿选这一概念的内涵和外延界定上，还没有一个明确的说法。给钱，给多少算贿选?给物，给多少、给什么算贿选?如果不给钱或物，而是请吃饭、喝酒、抽烟算不算贿选?如果在选举过程中不送钱、物或请吃、请喝，但选举前夕进行这些活动算不算贿选?选举过程中承诺办某一件事，以若干现金或房产抵押，有没有贿选的嫌疑?这些问题需要我们尽快作出处理。

5.关于罢免。近年来，罢免村委会干部的现象逐渐多起来。修订后的《村委会组织法》对罢免作出了比试行法要明确得多的规定，但仍然不解渴。现实提出的问题是:如果罢免的对象是全体村委会干部或村委会主任，村委会拒绝召开村民会议表决罢免建议，怎么办?从村民依法提出罢免要求到启动罢免程序需要多长时间?被罢免者是多人，在罢免会议上每个人都需要申辩吗?如果是，能否也给罢免方代表一相对合理的时间。如果罢免要求没有被通过，就同一个问题，是否允许村民再提出罢免要求?

6.关于新、旧村委会班子交接工作问题。这是《村委会组织法》贯彻过程中出现的新情况。表现形式多种多样，主要有:有的新村委会班子产生以后，旧的村班子不交村委会的办公室钥匙、公章、办公家具、财务账目;有的新村委会班子产生后，旧班子依然在那里行使职权，出现了一村之内“两个村委会班子并存”的现象;有的村党支部开会研究村内事务，不通知村委会干部参加，使村委会只是个摆设等等。新、旧村委会班子交接工作问题，实际是一个要不要尊重民意、尊重民选结果的大问题，也涉及村委会组织法的严肃性问题。(www.chuimin.cn)

(二)村民会议向村民代表会议授权问题

《村委会组织法》把村民会议架构成村民自治体内的最高权力机构，也允许村委会召集村民代表开会讨论村民会议授权的问题。但在实践中出现的两种倾向值得注意，一种是村民会议管的太多、太细，从而使运行困难、成本加大，村民群众对此产生了厌恶情绪;另一种是有些地方村民会议向村民代表会议授权无度，授权过多，一些本属于村民会议的职权也授予了村民代表会议，从而使村民会议徒有其名，背离了《村委会组织法》的立法宗旨。在实践中合理设计二者的职权，并使它们都能有效运转，这是关系经常性民主建设的大问题。

(三)村“两委”关系问题

村党支部与村委会的领导和被领导关系，本来早已有明文规定，但在村民自治的过程中，这个问题却一次又一次成为“焦点”，实在耐人寻味。从一些村庄的实例来看，村“两委”的矛盾甚为激烈，有的村党支部书记把党的领导简单理解为村支部的领导，甚至是支部书记的个人领导，把村委会作为村党支部的一个部门，对村委会的工作大加干预和包揽，从而使村民自治成了党支部自治甚至支部书记个人自治。有的村委会产生后，以为自己是村中大多数人选举出来的，有群众基础，腰杆子硬，因此，不把党支部放在眼里，重大事情不向党支部请示报告。有的民主选举出来的村委会主任也像党支部书记那样，喜欢自己说了算，渐渐背离了村民自治，把村民自治搞成了村委会自治，甚至村主任自治。在如何判断、处理村“两委”矛盾上，存在着三种不同的思路。第一种思路是:村委会是主要矛盾，认为正是因为村民自治或村民自治中出了问题，所以才导致村“两委”矛盾尖锐。顺着这种思路，就是要强化党支部的领导和对村民自治的全面控制，村委会有职无权。第二种思路是:党支部是主要矛盾，村委会不是向党支部争权、要权，而是履行法律规定的自身职权。顺着这一思路，就是要改善党支部的领导方式，建立起村民自治背景下党支部领导村委会的新的体制。第三种思路是:对党支部和村委会各打五十大板，即对双方都提出要求，党支部要增强民主法制观念，尊重村委会的法律地位，村委会要服从党支部的领导，增强党的观念。理顺村民自治背景下的村“两委”关系，对村民自治的深化关系重大。

(四)农村工业化对村民自治的影响问题

改革开放以来，农民群众通过创办各种企业，推进了工业化进程，并对传统的村民自治提出了挑战。在集体工业经济发达的农村，越来越多的村民进入村办企业工作，村民和村庄日益企业化，村民开始按照工厂、车间来划分和进行活动，原有的基于地域划分的村民小组失去其存在意义。村委会的功能不同程度地被社区企业组织所取代，村委会只承担农业服务、治安调解、社会保障等带有服务性质的组织和管理工作。在这些地方，村民自治将以何种组织形式存在和发展?企业经济组织与村民自治组织的关系如何协调?企业经济组织能否成为村民自治的组织载体，这是需要认真讨论研究的问题。在依靠个体私营经济的发展推动经济繁荣和社区工业化的农村，普遍存在着村穷民富的现象，村委会的凝聚力下降，村民自治的运作缺乏经济能力的支持，一些先富起来的村民，用金钱和其他经济手段影响村民自治的运作。因此，在这些农村，如何能够既保持农村个体私营经济的正常发展，又提高村委会的组织和社会凝聚力，解决公共服务和经济能力不足的矛盾，防止个人财富和经济因素对村民自治的过度干预，这也是一个非常现实的问题。

(五)村民自治权利的保障问题

目前有两件事需要引起重视:一是法律规定的程序还是太原则，不具体，二是法律只讲了应当怎么办，而没有讲不这样办后有什么处罚措施。前一个问题可以通过地方制定实施办法和选举办法等地方法规加以完善、补充，但后一个问题，地方就不好办了。有的地方在村委会选举中，曾多次发生过选民阻挠计票、砸坏票箱、强迫他人选自己的现象，造成选举中断。有的选民把选票抢过来撕毁了，使其他选民的劳动化为乌有。村民选举委员会就此告到法院后，法院表示因无法可依，不予受理。目前，我国刑法没有把村民自治权利纳入保护范围。《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》也侧重公民的财产权和人身权的保护，村民自治权利也不在其调节之内。《村委会组织法》也仅仅把村民自治权利的保障机制界定在群众举报和县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上。因此，对村委会选举中的违法行为，难以做到违法必究。造成违反《村委会组织法》的行为屡见不鲜，而行政、司法部门查无依据，无可奈何。如何健全村民自治权利的保障机制又是一个大问题。

(六)村民自治的推动机制问题

村民自治是农村经常性基础工作，涉及方方面面，决不是民政部门一家能够做好的工作。只有各部门、各单位依法行政，共同支持，村民自治才能茁壮成长。目前，有的部门或地方从局部利益出发，对农村经济和社会发展要求过高过急，甚至用“百分制”、“千分制”、“一票否决”以及“末位淘汰制”等政绩考核办法迫使乡镇干部去侵犯农民的利益，干涉本属于村民自治范围的事务;有的部门在制定农村有关政策时，很少考虑农村已经实行村民自治这一现实。比如，有的地方和部门不是积极推行村务公开、民主理财、民主管理，而是上收农民的权利，走回头路，把“村财乡管”作为制度强制推行。这种部门与部门之间、政策与法律之间的相互掣肘，不仅使党和政府的推动力量彼此消耗，难以形成合力，更为严重的是搞得基层的同志左右为难，无所适从。另外，村民自治的物质保障也是推动机制的重要方面，应当引起重视。截至2000年底，在全国2800多个县级单位中，从事村民自治工作的同志都是兼职的，开展工作的经费也不正常。一个县几百个村委会，几十万农民，面对如此浩大的工程，我们的村民自治物质保障实在是很不相称，这些问题不解决，将会严重影响工作的开展。