基层民主政治建设策略与研究

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：3基层民主政治建设需要精心谋划基层民主政治建设是我国社会主义民主政治建设的重要组成部分。在战略选择上，要切实把基层民主政治建设作为推进政治体制改革，加强社会主义民主政治建设的重要内容来规划。当然，基层民主政治建设并不能解决我国目前政治体制的所有弊病。

3　基层民主政治建设需要精心谋划⁽¹⁰⁾

基层民主政治建设是我国社会主义民主政治建设的重要组成部分。党的十五大作出的扩大基层民主，进一步保障人民群众直接行使民主权利的庄严承诺，已引起海内外的广泛关注。如何将这一承诺化为具体实际，需要精心谋划，努力实践，为此提出以下四点建议。

(1)在战略选择上，要切实把基层民主政治建设作为推进政治体制改革，加强社会主义民主政治建设的重要内容来规划。之所以提出这个问题，是因为在我国社会主义民主政治建设的理论研究和实践过程中，仍存在忽视或轻视基层民主政治建设的倾向。就实践而言，有的地方领导一谈起民主政治建设，仅仅关注人民代表大会制度建设，而很少关心基层民主政治建设。有的认为基层民主政治不正规，没有多大意思，有的甚至把基层民主政治建设作为一些业务部门的“自留地”，不闻不问。就理论研究而言，学术界、知识界介入的人不多，而有价值的著作和研究报告更是少得可怜。这些现象都将制约基层民主政治建设推进的步伐。

历史已经证明，像“文化大革命”那样的“大民主”是失败的，我们不能再搞了。而仅仅依靠上层政治体制改革来获得民主政治建设的动力，也不现实。同时，在整个社会宏观体制转型时期，由于各种矛盾错综复杂，如果把眼光仅仅放在上层政治体制的变动上，很容易使某种方案由于缺乏各方面的认同而搁浅，尤其是当亿万人民群众在民主能力、民主素质准备不充分情况下，去实施高层政治体制改革(如县长、市长的直接选举)，很难达到预期的效果。因此，在巩固和完善中国共产党领导的人民代表大会制度、多党合作制度和民族区域自治制度的基础上，下工夫发展基层民主政治，应当是当前及今后相当长时期我国整体民主政治建设明智的战略选择。

当然，基层民主政治建设并不能解决我国目前政治体制的所有弊病。但它却是一条受益面最广，能够稳中求进，适合中国国情的路子。首先，人民群众对基层民主有直接的认同感。上层民主政治建设，如人民代表大会，只能解决少数政治精英参与国家事务管理问题，而不能解决亿万人民群众的直接参与问题。而通过基层民主，自己的事情自己管，自己的事自己办，基层民主搞好了，人民群众就能真正感受到自己是单位的主人，社区的主人，国家的主人。其次，基层民主是培育人民民主能力的大学校。区别于上层的代议制民主，基层民主是以人人参与为显著特点的。人民群众在直接参与基层各项事务的决策、管理、监督的过程中，逐渐会了解什么是民主、怎样做才是民主，逐渐养成民主的习惯和能力。这种以培育大众民主能力为己任的基层民主，可以说是我国社会主义民主政治发展的坚实基础。很难设想，如果没有亿万人民群众民主观念、民主能力、民主素质的增强，社会主义民主政治建设就能有一个大的发展。第三，基层民主政治建设的“成本”是最小的，成效却是显著的。与上层民主政治涉及面广，牵扯矛盾复杂有所不同，基层民主政治涉及面小，主要是一个单位、一个组织或社区内部的事情。社会中的许多矛盾和问题，往往是一个单位或组织内部产生的，人民群众也更关注自己身边的事情。因此，把每一个基层单位或社区的民主政治建设搞好，整个国家的安定团结就有了根基。即使由于某种原因，某一单位或社区在民主政治建设上走了弯路，出了问题，也容易调控，不至于出现大范围的社会动荡。

因此，在社会主义民主政治建设的具体实践中，应当纠正和扭转忽视或轻视基层民主政治建设的倾向。如果说以人民代表大会制度等为主要内容的上层民主政治是驱动我国民主政治建设的一个“轮子”，那么以直接民主为特征的基层民主政治将是驱动我国民主政治建设的另一个“轮子”。两个轮子一起转，两个轮子都不可偏废，我国民主政治建设才能得到整体推进。有些时候，基层民主可以直接成为上层民主的试验田，上层民主从中获取经验，形成上下联动，互相借鉴，互相影响，共同培植民主政治发育、生长的机制。这也许更符合我国的国情。

(2)在策略选择上，要把农村村级民主政治建设作为带动其他领域基层民主政治建设乃至整个国家政治体制改革的突破口。在我国，基层民主政治建设涉及领域较广，既包括农村的基层民主，又包括城市的基层民主;既包括城乡基层政权机关的民主政治建设，又包括城乡居民自治组织和企事业单位的民主政治建设。从道理上讲，每一领域的基层民主政治建设都应当抓好，但客观现实是复杂的，真正做到每一领域的基层民主政治建设齐头并进，还需要一段时间。从各方面的比较来看，应选择农村村级民主政治建设作为带动其他领域基层民主政治建设乃至整个国家政治体制改革的突破口，积极推进。为什么要这样讲呢?(www.chuimin.cn)

我国的基本国情决定了农村村级民主政治建设的重要地位。首先，我国是一个发展中的农业大国，农村人口占整个国家人口的绝大多数。农民、农村问题是中国革命和建设的根本问题。没有农村村级民主政治的大发展，就不可能有整个基层民主的大发展。其次，在农村发展村级民主有其自身的优势。虽然，过去几千年封建社会传统习惯影响最深，目前各方面发展最不平衡的都是农村，这说明在农村扩大民主，培育民主习惯的紧迫性、艰巨性，农村的基层民主建设还有很长的路要走。但是，从另外一个角度看，在农村发展民主，有在其他领域发展民主所不具备的优势。一方面，农村的民主与农民的切身利益联系更直接，只要引导得当，农民的认同感、参与的积极性很容易培养起来;另一方面，农村多以自然村分散居住，农村的民主化进程不易引起大面积的社会动荡。第三，我国《村委会组织法》已颁布实施10年，各地在开展村民自治活动中，已初步形成了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的成熟的经验。在此基础上，加大推进村级民主政治建设的力度，易于取得较大的成效。

我国新民主主义革命，选择了农村，走了一条农村包围城市的道路，才取得革命的成功。我国的改革，也是首选农村，在农村推行了以家庭联产承包责任制为主的经营体制改革，我们今天的整个改革才有了良好的基础。我国革命和改革的历史经验，也许对选择村级民主政治建设作为带动其他领域基层民主政治建设乃至整个国家政治体制改革的突破口会有所启示。

(3)在政府主导上，要把立法建制摆上推进基层民主政治建设的重要日程，切实抓好。基层民主政治建设必须在党和政府的坚强领导下，有步骤、有秩序地进行。除统一规划外，关键是要有健全的法律、法规和制度，实行法治，用法律、法规和制度来规定、保证基层民主政治建设的推进。当前，基层民主政治建设的法律滞后问题，已经十分突出。首先是缺少加强基层民主政治建设的基本法。全国只有7个省、自治区颁布了本行政区域内的《乡镇人民政府组织条例》，尚没有全国层面的基本法。1987年全国人大常委会颁布的《村委会组织法》(试行)，已经“试行”了10年，亟待修订完善，取消“试行”，颁布正式法律。《城市街道办事处组织条例》还是1954年颁布的，已经不能适应客观形势的需要。其次是缺少程序性的实施法律。县、乡人大代表直接选举工作，遵循的是《全国人大代表和地方人大代表选举法》，没有单独的体现直接民主选举的程序法。就村级民主而言，当前只有7个省份颁布了村委会直接选举的地方法规，而在全面详细规定村级如何“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的程序性法律、法规方面，基本上是空白。

因此，要把立法建制摆在政府主导城乡基层民主政治建设的首位，切实抓好。这是关系到基层民主能不能扩大，能不能真正保障人民群众直接行使民主权利的重大问题。基层民主的立法建制，要体现社会基础性权力结构的特点，有利于扩大民主，要与代议制的上层民主有所区别，遵循直接民主原则。

(4)在机构设置上，要加大改革力度，逐步把分散在条条中的指导基层民主政治建设的权力统起来，强化基层民主政治建设的保障机制。目前，指导基层民主政治建设的职权过于分散:全国人大常委会作为立法与监督机关，却从1983年起承担了行政执法任务，即承担了县、乡人民代表大会直接选举的领导与组织工作;民政部在县、乡人民代表大会代表直接选举工作移交全国人大常委会后，只负责《村委会组织法》、《居委会组织法》的贯彻落实以及乡镇、街道建设的立法调研工作;农业部负责乡、村两级集体经济组织民主管理工作;全国总工会承担了企事业单位职工代表大会制度的建设工作;党务部门负责党的基层组织和党内民主工作。由于条条分割，各部门基本都是从本部门的业务性质和行业利益出发，制定本部门本行业的指导性法规与政策，造成相互掣肘，政出多门，没有形成基层民主政治建设上的合力。基层干部普遍反映的“上面千条线，下面一根针”，遇到政策上的矛盾下面便无所适从的问题切中要害。

从有利于加强基层民主政治建设出发，这种状况应当加以改变。首先，应当将县、乡人民代表大会代表的直接选举工作和村级直接民主工作，划归政府部门统一管理组织。因为这两类工作尽管有些区别，但都是直接民主的范畴，行使权力的主体相同。其次，在条件成熟的情况下，建立起统一的基层民主政治建设指导委员会，以统筹规划，交流各个领域基层民主发展的经验。第三，地方各级法院相应增设选举法庭，以强化司法监督。

基层民主政治建设策略与研究

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