完善环境保护立法，加强普法宣传，保障环境保护进展

一、完善环境保护立法，加强环保法普法宣传

(一)加强环保立法，健全环保法律法规体系

加强立法工作，把握好立法的科学性、前瞻性、合理性、地区性和民族性，健全和完善与社会主义市场经济相适应，与西部民族地区特点相适应的环境行政法律、法规体系，使环境行政执法有法可依，是当前强化西部民族地区农村环境行政执法的第一要务。借鉴美国的西进运动的经验和考虑我国西部大开发的实际，我国必须在现阶段紧紧围绕生态环境保护进行相应的专项立法工作，尽快制定《西部开发法》，及时界定西部大开发的法律地位和相应的促进健康合理开发的配套措施;吸收总结我国建国以来在治理环境问题方面积累的经验，全面考虑资源开发利用、生态环境保护与社会经济发展之间的关系，统筹规划、合理布局、因地制宜;在我国已颁布的《环境保护法》、《森林法》、《水土保持法》等的基础上，加大环境影响评价的实施力度，推行环境保护目标责任制和环保一票否决制，保证环境部门在制度设立、经济决策中的发言权。运用税收等经济杠杆加大环境保护力度，不仅对排污企业、事业单位征收排污费，而且对在项目建设、产品制造或消费过程中产生污染或需要进行环保处理的产品进行收费或课税，专款专用，用以环境治理和保护，以缓解环境保护费用投入的不足。针对不同行业、产业制订各种区域性环保标准，加大建设项目、投资产业、资源开发等的环保标准审查力度，严格禁止不符合环保要求和标准的项目和产品等进入西部。

1、在环境法律制度中强化环境行政执法手段的刚性

根据我们的调研，西部民族地区农村环境行政执法不力最主要的问题并不是是否“有法可依”的问题，而是环境保护法律制度本身的设置尤其是法律、法规赋予环境行政执法机构的执法手段缺乏应有的“刚性”，往往造成环境行政执法机构在当地的国家权力机构配置体系中地位“低下”，其权力的名义地位和实际地位相脱节，一经发生保护环境和经济建设甚至某些特权者的利益冲突的情形，地方政府就会出面干预，以牺牲环保立以来保护所谓的“经济建设”或特权者利益。要想改变目前西部民族地区农村环境行政执法不力的状况，就需要进一步完善环境行政执法手段立法，增强环境行政执法手段的刚性，实行地方经济建设和环境保护挂钩的“环保一票否决制”，这是解决环境行政执法不力的最直接、最有效的方法。这就要求我们加强非强制性执法手段的立法、修改和完善现有法律法规，弥补这些法律法规中的缺陷和不足。现行的环境保护法中虽然已经对处罚方式等具体问题有了明确规定，但其对于处罚力度和标准等细则的规定仍然不够具体，存在着较大的弹性空间，需要通过立法的形式予以补充和完善。

2、将非强制性环境行政执法手段法律化

有了好的环境行政执法体制做保障，还必须要有有效的可实施的执法手段作为辅助。目前我国的环境行政执法手段还存在着手段不足，不妥，不完善的情况。特别是在我国西部民族地区，环境行政执法手段往往存在着不符合当地民情，可操作性不强的问题。

我国的强制性执法手段中存在着强制力不够，执法手段不多，惩罚性不强等问题。这一方面需要从立法中进行补充，从法律层面给予支持，使得环境行政执法部门也可以行使一定的强制性手段进行执法，如在环保法中增设责令停产停业或者暂扣许可证、执照的处罚，直接督促行为人改正违法行为，直至违法行为消除，或者是对于造成环境污染的企业个人进行巨额罚款，使其通过污染环境赚取的利润基本为零。这些强制性手段都要比现行的以小额罚款为主，没有实际强制执行力的执法手段具备更好的执法效果。

我国的非强制性执法手段中存在着约束力不大，影响范围较小，手段较为单一的问题。这一方面需要我们将非强制环境行政执法手段法制化，即通过制定恰当的法律规制来确保非强制环境行政执法手段实效的可预期性，以及确保与之相关的相对人的合法权益受到法律保障;另一方面需要我们扩大非强制性执法手段的种类与范围，比如在少数民族地区吸收一些当地固有的有关环保的民俗乡约，并通过当地民众进行执行维护。另外，非强制性执法手段中还缺乏一定的后续性执法手段，即在发生问题、调查取证、判决裁定之后如何进行后续的一些补偿弥补的执法，也就是为了保护行政相对人权利的客观需要，完善非强制性环境执法手段的救济途径及其形式，比如完善行政申诉，诉讼，赔偿，补偿相关各方面的制度。

总的来说，强制性执法手段和非强制性执法手段各有优劣。强制性执法手段的优点在于具有强制执行力，可以依法打击，制裁破坏环境的行为，缺点在于容易为执法主体谋求非法利益，并且不易被广大民众理解和接受;非强制性执法手段的优点在于可以利用其弹性温和的手段弥补强制性执法的不足，易于被民众接受遵守，缺点在于没有强制性的约束力，需要依靠民众的自觉性。因此，将这两种手段综合运用，各自发挥起长处，才能达到优势互补，有力执法的目的。

目前我国虽然制定了一些非强制性的环境行政执法手段作为环境执法的辅助，其出发点也是出于善意，但是其在具体操作执行过程中还存在一些不足。主要的一个问题就是非强制环境行政执法手段往往会对环境行政相对方的权利、义务产生间接的、事实上的不利影响，也可能会发生环境行政主体违法、侵权或者失职的问题，并且环境行政主体享有较大的自由裁量权却又缺乏有力的监督。因此将非强制性环境行政执法手段法律化，就是通过恰当的、适合于非强制环境行政执法手段的法律规制来确保非强制环境行政执法手段实效的可预期性，以及确保与之相关的相对人的合法权益受到法律保障，其实质就是防止滥用自由裁量权的规则，从而保证非强制环境行政执法中的合法原则、平等原则和信赖保护原则^[27]。

3、建立区域性的民族地方环境保护立法

改革开发三十年以来我国的社会经济发展迅速，人民生活水平大幅提高，但是与此同时各省市自治区、直辖市之间，沿海地区与内陆地区之间，东部地区与西部地区之间的社会经济发展水平的差距也逐渐拉大，这也直接导致各地区的生态环境保护工作和环境行政执法的水平差距在不断拉开;与此同时，各地区不同的生态环境和地质特征，以及各地对环境的破坏程度和破坏形式的不同也导致各地相继出现了一系列具有本地特色的新问题和新需要，造成各地环境保护工作的水平各异，环境行政执法面临的困难多样。在这种形势下全国各地都仅仅依靠一部国家性的环境保护法显然已经不能满足各地区环境保护和行政执法的需求，因此各地区都有着通过制定富有针对性的地方环境立法来进行法律调整的迫切要求。

制定和完善我国的区域性地方环境保护立法，首先需要了解我国区域发展不平衡的现状，其次还需考虑到东西部地区不同的经济状况，或是各省市，自治区，直辖市在人力，物力，财力方面的差别，只有在调查研究充分的情况下才能因地制宜地制定出适合当地情况的可行性法律法规。特别是在西部的少数民族地区，由于本地区经济社会发展水平和环境保护工作的水平参差不齐、环境资源分配不均衡、环境保护与破坏程度差距较大，环境问题呈现出多样性和复杂性。因此，西部的少数民族地区更应该珍惜其拥有的地方立法权，切实地制定适合当地情况的环境保护法。目前各地方政府已经出台了一些相关的区域性环境保护法，其中比较成功的例子有《云南省环境保护条例》和《内蒙古自治区环境保护条例》。

4、制定特定领域的专门性环境保护立法

在进行区域性的地方环境保护法立法的时候还必须要注意总结地方环境立法的经验教训，在地方环境立法的地方化、具体化，专门化上下功夫，逐步摆脱以往地方环境立法的被动、落后局面。其中少数民族地区环境立法尤其需要关注地方环境资源条件和地方环境资源问题，立法时一方面要关注生态资源保护的立法，另一方面要注重环境污染惩治的立法。

区域性的地方环境保护立法，特别是少数民族地区环境立法还需要注重制定特定领域的专门性环境保护立法，比如专门针对某一特定的生态资源的立法，或是专门针对环保体制或手段的立法。在这方面已经有一些地区率先作出了表率，例如，《云南省环境保护条例》(1992年11月)关于“严格保护西双版纳等地的热带雨林”(第32条)的规定就很有地方特色。另外《内蒙古自治区环境保护条例》(1991年3月)在资源开发与环境保护方面创设了科学的开发保护机制。^[28]民族地区的环境立法只有在充分考虑当地现况的前提下，制定具有地方化、具体化，专门化特色的环境保护法才能够提高环境法在当地的可行性和实施性，最终达到有力执法，改善环境的目的。

(二)加强环保普法宣传，增强公众环保意识

1、环保普法宣传是提高公众环保意识和参与环保的重要途径

一方面，加大法制教育宣传力度，在法律上确定公民环境权利的地位并明确其具体内容，提高公众的环境法律知识和意识，构建法律信仰机制。伯尔曼曾经说:“没有信仰的法律将退化成为僵死的教条，而没有法律的信仰……将蜕变成为狂信”、“法律必须被信仰，否则将形同虚设”。^[29]社会大众对法律的忠诚，是对法律之德性的一种认同和确信，表明人们愿意热忱地投入到捍卫法律权威和尊严的斗争中去，并把参与这种斗争视为自己神圣而又庄严的使命。我们建设社会主义法治国家，加强农村法治建设，提高农村法制教育水平，扩大法制教育的范围和对象，培育农民的法律信仰至关重要，对于推进农村的法治建设，在农村树立法律的权威性，切实保护农村的生态环境，实现可持续发展的目标意义重大。尤其要把普法教育工作的重点放在广大农村和老少边穷地区，首先做好法律意识扫盲和法制观念扫盲，逐步确立农村社会公众心中的法律信仰。其次做好对于具体环境法律知识的普及宣传教育。例如我们在环境法律体系，特别是在环境基本法中明确规定的公民在环境权中的地位，公民享有的日照权、通风权、安宁权、清洁水权、清洁空气权、观察风景权等权利。同时，要让公众逐步了解、掌握、并能够积极主动行使环境监督权、环境知情权、环境索赔权、环境参与权等权利。(www.chuimin.cn)

另一方面，加强环境知识的普及和教育力度，提高公众的环保意识。包括美国在内的西方国家正是因为经受了环境破坏的痛苦和煎熬，在20世纪50－60年代以后掀起了环保运动，到80年代发展到了追求绿色政治、绿色经济、绿色文化的绿色文明阶段。改革开放以后的20年是我国公民环境意识的萌芽、成长阶段，尤其是进入90年代，公众环境意识明显增强，更加靠近国际社会的环境意识的主流。但从总体上讲，西部少数民族地区公众，尤其是农村社会公众的环境意识、环境行为状态离发达国家的环境意识还有很大的差距，也与西部地区的生态环境保护的要求有较大差距。因此，各级政府部门要将环境知识的宣传普及作为政府环保职责的重要内容来抓，加大全社会范围内的环境知识和环境保护的宣传和教育力度，让环境知识和环保理念深入到农村社会的各个角落，全面提高公众的环保意识。严格环境准入和淘汰制度，严把建设项目环评审批关，从源头上防止环境污染和生态破坏，并通过实施环保创建活动，引导或制约企业行为，积极鼓励、引导各少数民族农牧民转变生产生活方式，在全社会形成人人正当环保模范的良好氛围。这就是说，在西部民族地区的环保普法工作应当讲究方式方法。

2、环保普法宣传要结合当地少数民族的各种民俗和宗教节庆

仅仅制定完善的环境保护法律，利用强制性或非强制性的行政手段进行执法是远远不能达到有力执法，防治污染，保护生态的目的的;因为任何法律能够达到好的实施效果，都离不开人民群众的理解与配合。我国环境行政执法长期处于执法不力的情况，除了可以归咎于环境立法不完善，执法手段不适合，以及部门内建设和科学管理不到位以外，也有很大一部分原因就在于广大民众的不理解、不接受、不支持。环保常识和法律知识的缺失不但给环境行政执法过程中增添了许多困难，也使得环境保护法得不到足够的重视与理解，甚至在执法过程中与群众出现激烈争执，乃至引起民怨。特别是甘南藏族自治州地区，当地的教育水平本来就较为低下，人民群众文化水平不高，一些偏远地区的群众(如部分农牧民)甚至都不会汉语，同时由于历史文化，地理交通等因素的影响当地民众与外界的沟通交流也不够多，环境相对封闭，民众接受新事物新观念的速度较慢，所花费的时间较长，因此当地的环境保护知识与环境保护法的普及教育长期处于停滞状态，民众的环保意识和法律意识都较为淡薄。在这种情况下，开展迅速有效的环保方面的普法教育就成为当务之急。只有大力进行普法教育，使得环境保护的理念深入人心，得到广大人民群众的大力支持与配合，我们才能更好地保护生态，推动当地的环境行政执法。

自从我国环境保护工作开展以来的这些年，西部民族地区的普法工作其实一直在进行之中，但是最终的结果却往往是费力不小，但收效甚微。究其原因主要是普法工作采取的方式不得当，没有结合当地的民风民俗，没有考虑到少数民族的特殊情况，从而导致当地民众对此类学习缺乏热情，关注度也不高，最终达不到普法的目的。根据我们在西部民族地区农村调研的情况，我们认为，宣传环境保护知识，开展普法工作首先需要了解当地的实际情况和风土人情。以甘南藏族自治州为例，甘南藏族自治州境内生活着以藏族同胞为主(占自治州总人口的51.01%)，包括汉族、回族在内的十多个民族，其中藏、回两族几乎是全民信教，因此自治州的宗教气氛浓厚，其中主要以藏族同胞信奉的黄教，即喇嘛教为主，信奉教派为藏传佛教格鲁教派。境内的拉卜楞寺为格鲁派的六大宗主寺之一，自治州境内的藏传佛教寺庙总数多达100多座，民众的日常生活也与宗教寺庙息息相关，也产生了具有独特浓郁民族风情的宗教节日和民间集会。要想拉近与普通民众的距离，宣传环保知识，就必须懂得藏族的宗教习俗，充分了解并利用自治州的宗教节庆和民俗节庆，结合当地的节庆场合宣传普及环保知识，达到事半功倍的普法效果。事实上，从历史上来看，藏区能够成为一个地域界限基本确定、族群认同度很高的社会生活区域，宗教节庆如正月大法会^[30]、娘乃节^[31]、七月劝法会^[32]等和民俗节庆如藏历新年^[33]、香浪节^[34]、朝水节^[35]等起到了很强的凝聚族群人心、稳固社会秩序的积极作用。^[36]

(1)利用节庆分发传单宣传环保

正如上文介绍藏族民众每年的宗教节庆和民俗节庆众多，大型节庆时会有许多藏族农牧民也从草场山岭赶来庆祝，因此每逢节庆就成为宣传普及环保知识和法律的大好机会。在节庆上宣传环保可以一次向全自治州各地的民众统一宣传。同时节庆时大家空闲时间多心情愉悦也是宣传环保普法的好时机。节庆时详细宣传可能效果不佳，印发宣传普法的传单就成为最便捷的做法。传单应该尽量采用汉藏两种语言书写，宣传内容要条例清晰，简单明了，尽量做到深入浅出;有条件的话传单最好采用彩色印刷，这样宣传效果会更好;另外活动结束后还需要检查场地上是否有群众丢弃的传单或其他垃圾及时进行清理以免造成污染，同时还可以以行代言做出环保榜样，将丢弃传单回收可以再次发放以节省经费。

(2)节庆场合组织播放宣传影片

在节庆场合组织播放环保保护和环保法的宣传影片也是普法的好方法。甘南的许多宗教民俗节庆都持续数天时间，期间许多藏族民众就露营在空地或是投宿周边旅馆，利用空闲时间为民众播放环保方面的宣传普法影片也可以提高普通民众的环保认识，同时影片的方式相对地也比传单更加生动形象，能够达到迅速宣传的目的。如果嫌宣传影片较为枯燥难以吸引群众，可以采取先播放当地群众感兴趣的电影或剧集的方式，在中间插播环保宣传片(类似我们平时的广告插播)，这样也能够在一定程度上达到宣传的目的。

(3)游戏歌舞竞猜引导民众参与

在许多甘南州的节庆如大法会、新年、香浪节、朝水节中都会有歌舞马术等内容，藏族同胞的热情奔放的天性表露无疑，在这种场合如果能够编排一些环保宣传内容的歌舞必定能吸引当地民众的关注，从而达到宣传目的。另外可以组织一些游戏竞猜之类的节目吸引民众参加，获胜者可以得到宣传环保普法的小礼品，比如印有环保宣传内容的餐巾纸，环保袋，笔记本，挂历，围裙类似的物品。这样既提高了民众的参与兴趣，小礼品又能够起到长期宣传的作用。利用藏族节庆时要注意场合，从宗教仪式准备到进行中都不宜打扰，需要等到民众庆祝活动或是休闲时间再进行宣传。另外如娘乃节等不适宜宣传活动的节日要注意规避。

3、结合当地宗教习俗，改进环保普法宣传形式

民族地区环境保护的普法工作向来是我国环境行政执法的一个工作重点与工作难点。在充分了解当地的民风民俗，宗教信仰的基础上，我们应该切实地改进普法宣传的形式，扩充普法宣传的手段，加大环保知识和环保法的宣传力度，充分结合当地少数民族的宗教信仰，风俗习惯，规避当地少数族群的宗教禁忌，风俗禁忌，利用当地的各种宗教和民俗节庆的场合达到介绍、宣传、普及环保理念和环保法律的目的。

(1)扩大普法宣传范围，扩展普法宣传区域

要想达到普法教育的目的，首先必须注意扩大普法宣传的范围，扩展普法宣传的区域。目前民族地区的普法宣传工作开展的深度和广度都还有所不足，比如宣传主要是在各机关单位开展较多，小幅辐射到一些私人企业;宣传范围主要限于城市，小幅辐射到城市周围地区。而在环保宣传中最需要进行宣传的人群其实主要是企业工厂，特别是小型工厂，作坊，商铺等等;而最需要宣传的地区还是那些对环保理念较为生疏的农村地区。

在这种情况下我们宣传普法的工作必须落实到各个工厂企业，商铺作坊，使得这些可能产生污染的源头尽可能地了解一些环保知识，提高对环保重要性的认识，提前向他们讲明环境污染的坏处以及造成环境污染需要承担的后果，改变过去先污染后罚款的做法。另外在机关单位进行普法宣传应该更加注重对领导班子的普法工作，因为领导阶层对环保的认识和重视程度直接影响到当地的行政政策，一定程度上决定了环境行政执法能否顺利进行。在扩大宣传范围的时候要注意向偏远地区扩展，普法工作不能只在办公室进行，而是必须走上街头，田间，要组织一些下乡宣传的普法活动，亲身向广大的农牧民宣传环保。

(2)增加普法宣传次数，改变普法宣传策略

目前民族地区的普法宣传力度还有所欠缺，难以达到广泛深入宣传的目的，现今比较有效可行的方案就是增加普法宣传的次数，在多场合以多形式反复地进行普法宣传。一回生二回熟，虽然短期内可能没有什么效果，但环保常识和环保法的普及教育不是一天两天就能够完成的，长期坚持宣传教育才能够使民众逐渐了解和接受。另外在宣传策略手法方面也需要做一些改进，针对不同人群应该采用不同的宣传方针，有不同的侧重点，而不是一成不变的老一套。例如针对企业商户应该多宣传保护环境的好处和破坏环境所要承担的后果，希望他们在污染环境之前能够三思而后行;针对政府领导应该多宣传环境保护对可持续发展的重要性以及环境污染对地方发展的阻碍，希望他们能够将眼光放长远，不要将短期的经济利益置于环境保护之上。

(3)联系寺庙宗教人士，发展普法宣传义工

在西部民族地区信奉宗教的族群里，宗教在当地民众中享有着神圣崇高的地位，宗教宣传的力量是任何政府宣传都难以企及的。因此在环保普法宣传中得到当地宗教寺庙与宗教人士的支持是十分必要的。环保部门的工作人员应该定期走访当地各大宗教寺院，向当地信教群众宣传介绍环保知识和环保法律，使他们充分了解生态破坏对寺庙周边环境的影响，以及环境保护对寺庙的重要性。如果能够借助宗教力量从宗教习俗方面像民众宣传普及环保知识必将收到事半功倍的效果。此外，仅仅依靠有限的环保部门的行政人员进行普法宣传是远远不能满足当地的实际需求的，这就需要我们发展其他的“宣传义工”来进行辅助。特别需要通过发展一些年轻的受过良好教育并且接受环保理念的信奉宗教的青年来进行普法宣传，通过他们可以无障碍的和当地民众进行沟通交流，无论是语言还是身份都不会有生疏感，而且他们还能够从自己的民族角度出发宣传环保的必要性，对一般的信教民众或边缘地区的农牧民比较有说服力，也更易接受。