教育行政执法不规范：西部农村问题研究

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：事实上恰好相反，行政不作为不仅会损害而且会严重损害行政相对人的合法权益。行政不作为，是指行政主体有积极实施行政行为的职责和义务，能够履行而不履行或者拖延履行其法定职责的状态。在教育行政执法中，行政不作为主要表现在:部门利益、地方保护，有禁不止等现象时有发生。

二、教育行政执法行为不规范

教育行政执法的价值目标是:执政为民，服务发展，办人民满意的教育，这是教育行政执法权行使的出发点和落脚点。金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖。“政之所兴，在顺民心;政之所废，在逆民心”(西汉刘向编订的《管子》语)。教育行政执法的基本目的和涵义就是要求教育行政执法主体在教育法律规范的约束下，将教育法律规范付诸于实践。从西部少数民族地区农村义务教育行政执法来看，存在执法行为不严肃、行政违法以及执法程序不规范的情形，主要表现在:

(一)执法行为不严肃

对行政执法，民众反映强烈，认为行政执行中存在“十大顽症”:对抗执行，有令不行，有禁不止;逃避执行，推诿扯皮，推卸责任;歪曲执行，上有政策，下有对策;附加执行，加塞搭车，地方保护;盲目执行，素质不强，能力平庸;机械执行，照抄照搬，唯上唯书;贪权夺利，胡乱插手;虚假执行，以会议落实会议，以文件落实文件。^[29]这些不作为、迟作为、乱作为、假作为的现象屡禁不止的原因何在呢?徐珂博士在《政府执行力》一书中，剖析了其潜在原因和根源，认为主要是由于权益博弈、权大于法、“关系”的羁绊、欺上瞒下、群众与干部关系颠倒错位等五种因素造成的。^[30]

我国《义务教育法》明确规定，义务教育阶段学校不得开除学生。那么，教育行政部门就要切实监督义务教育阶段学校不得违反这一禁止性规定，防止学校以所谓“劝其退学”的方式变相开除学生。又如，《义务教育法》规定，义务教育阶段学校不得办重点学校、重点班，而有的地方并没有做到，有的虽然形式上做到了，实质上并没有落实。再如《义务教育法》明确规定要实施素质教育，但由于升学压力，家长的压力，“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”现象现在仍然普遍存在。表面上大张旗鼓的搞政策宣传，但是暗地里却拒不执行欺瞒上级，也就是荷兰学者布雷塞斯所讲的“象征性的合作”^[31]，执法行为不严肃走过场。

(二)行政违法现象普遍存在

行政违法主要表现在适用法律错误、违反法定程序等，这里笔者对超越职权、滥用权力、行政不作为予以特别关注，对教育行政执法中出现的有关程序方面的问题将在后面予以专门论述。

1、超越职权

英国行政法学家威廉·韦德指出:“公共当局不应越权，这一简单的命题可以被恰当的称为行政法的核心原则。……任何越权的或在管辖权之外的行政行为或行政命令在法律上都是无效的。因为法律效力必须法律授予，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚。法院就可以撤销它，或宣布它为非法，或禁止执行它。”^[32]

在教育行政执法实践中，有的教育行政部门“越位”，超越行政权限，管了不该管、管不好也管不了的许多事情，有利争着管，没利互相推诿。有的教育行政部门侵害了学校的办学自主权，把本来应当由学校管理的事项大包大揽，事无巨细，有的省级教育行政部门甚至对学校的基础设施建设外墙砖使用什么规格、什么尺寸、什么颜色、什么品牌都要规定;有的侵犯相关部门的教育行政管理权，如:教育行政部门给学校食堂授牌“合格食堂”，侵犯了卫生行政管理部门的职权。

2、滥用职权

在行政法学理论上，滥用职权大多是与行政自由裁量权联系在一起的，所以笔者对滥用职权的论述焦点也就集中在自由裁量权问题上。(www.chuimin.cn)

由于现代社会生活越来越复杂，教育问题也随之越来越具体化，而教育法律规范又具有抽象性和稳定性，这里法律的滞后性便凸显。为了解决这一矛盾，其最佳办法就是赋予行政机关一定的自由裁量权，即教育行政主体在行使职权时，享有一定的自由裁量权。《布莱克法律词典》^[33]将行政自由裁量权定义为:行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。即行政自由裁量权是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自由寻找判断事实与法律的最佳结合点，并据此做出或者不作出具体行政行为的权力。

而为了控制行政自由裁量权，防止其被滥用，又产生了合理行政的问题。早在18世纪以前，英国、日本等国就已存在行政合理性原则。该原则要求行政主体的行政行为必须在合法的前提下进一步做到合理、客观、适度。具体来讲就是必须做到:①行政机关在自由裁量时必须正确理解法律、法规及精神实质，必须符合法律的目的;②自由裁量时必须考虑一切应当考虑的因素。如果没有考虑相关因素或考虑了不相关的因素，如亲属关系、领导关系或其他的利益关系等，就是滥用自由裁量权;③行政机关在自由裁量时必须具有合理的动机，必须出于善良和正义，不能将其主观意志甚至个人的好恶、偏见强加于相对人;④自由裁量行为必须符合公正原则，即同等情况同等对待，不违反惯例，符合比例，做到一视同仁，不偏不倚，客观适当，对这些要求的违反就构成了滥用职权。^[34]

实践中，滥用教育行政自由裁量权主要表现在:目的不良。有的行政机关或者公务员明知自己的行为违背相关法律、法规的目的或原则，但是仍然为了其个人或小团体利益做出了不合理的具体行政行为。例如出于报复的显失公平。有的教育行政执法人员以权卡人，以权谋私，不给好处不办事。有的借口统一管理，要求管理相对人到指定单位购买产品、接受服务，加重了管理相对人的经济负担，而提供相关产品或服务的单位就会为了得到这种机会进行“权力寻租”，导致腐败的滋生和蔓延。有的执法人员实施行政处罚，不考虑违法人的违法情节和社会危害程度等相关因素，而考虑其社会地位和家庭背景等不相关因素。

3、行政不作为

行政不作为是一种较为普遍的行政违法现象，而且其危害性常常被忽略。一些公务员认为这只是懒惰，不会给行政相对人的权益造成损害。事实上恰好相反，行政不作为不仅会损害而且会严重损害行政相对人的合法权益。

行政不作为，是指行政主体有积极实施行政行为的职责和义务，能够履行而不履行或者拖延履行其法定职责的状态。行政不作为往往以隐蔽的形式表现了权力的“不作为”，实际上也可以说是被动意义上的滥用权力，意味着责任意识的匮乏和刚性责任行政机制的缺席或疲软。在教育行政执法中，行政不作为主要表现在:部门利益、地方保护，有禁不止等现象时有发生。例如，曾经一度泛滥的中小学乱收费问题。这是由多方面的原因造成的，但是教育、物价等行政部门查处不力，行政不作为，不能不说是其中的一个重要原因。

(三)执法程序不规范且操作性不强

行政执法程序，是指行政执法主体实施行政执法行为时，必须遵循的法定的步骤、方式、顺序和时限。行政执法程序与行政执法实体内容相辅相成，是同一行政执法行为的两个方面，缺一不可。马克思曾指出:“程序是法律的生命形式，因而也是法律内部生命的表现”。^[35]

英国有句法谚“公正不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”。这里的“看得见的方式”就是程序。程序公正是现代法治的一项根本要求。但是，长期以来我国存在着重实体、轻程序的传统。与其说我国没有法治文化，更不如说我国缺少程序文化，马科斯·韦伯称中国的法制是反形式主义的法制，认为中国人追求的是实际的公道而不是形式的法律。但在现代行政权力日益扩张的情况下，在控制行政权方面运用公正的程序不失为一种正确选择。“正是程序决定了法治和人治的区别”^[36]，在程序规制取得合法性以后，程序也就成为行政行为合法性的要求和条件。

但是在立法上，我国的宪法中没有正当程序条款，至今仍然没有一部统一的《行政程序法》。只在一些单行的法律、法规中有零星的程序性规范。因此，我国目前的程序规范还处在零散的非系统化的状态。对于行政机关而言，最大的困难在于如何处理好正当程序与行政效率的矛盾，以及如何解决正当程序与我国行政机关传统工作方式上的差异。尤其是已有的程序规范本身不规范、不科学、不公正、不正当，有利于行政机关，而对管理相对人的程序权利的保障不够。^[37]

教育行政执法不规范：西部农村问题研究

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