教育行政执法理念：西部农村问题研究

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：(一)教育行政执法的概念教育行政执法是由教育行政和执法这两个关键词组成。从我国《教育法》的内容来看，其中相当一部分教育行政执法行为在教育行政部门管理范围之外。由此可见，教育行政执法已经成为教育行政部门以外其他行政机构的职责的组成部分，教育行政执法的主体具有多元性特征。

二、教育行政执法的基本理念

教育法律法规能否正常发挥其自身功能，既取决于立法的质量，也依赖执法的机制。而在教育执法的各个环节当中，教育行政执法是实现教育立法宗旨，发挥教育法作用最关键的环节之一，也是当前教育法制建设中的重点、难点问题。为本文后续做基础，这里先梳理一下教育行政执法的相关理论问题。

(一)教育行政执法的概念

教育行政执法是由教育行政和执法这两个关键词组成。对教育行政的含义，历来有不同的解释。行政的英文表述是administration，其相应动词形式为administer。我们认为，行政是指国家行政管理机关依据法律行使权力，对国家事务进行管理的活动。在三权分立国家，行政权是与立法权、司法权并列的权力，并且随着社会的变迁，行政的疆域已扩大到公民“从摇篮到坟墓”的整个地带:“保护他们生存的环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，也就是提供衣食住行。”^[6]教育作为国家事务的重要组成部分，国家各级行政管理机关依据法律通过任务和责权分配，实现对国家教育事业的管理就是教育行政。从我国现行教育管理体制来看，领导和管理教育的职责主要由各级教育行政部门依法履行，但各级政府及相关部门在其职权范围内也负有对教育事业进行管理的职责，因此，我国教育行政就组织机构的性质而言，既包括各级教育行政机关的教育行政，也包括各级政府及其他行政部门的教育行政。

执法是与立法、守法相对应的法律概念，是将法律规范通过特定执法机关的行为贯彻实施的中间环节。执法通常有广义和狭义之分。广义的执法是指特定国家机关(包括立法机关、司法机关和行政机关)执行和适用法律的行为，狭义的执法单指国家行政机关的行政执法行为。何谓行政执法，目前我国行政法理论界和政府实际部门在认识上都是莫衷一是，存在着广义、较广义和狭义的不同认识和主张。广义上的“行政执法”是指行政主体实施宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章以及上级行政机关的决定、命令和权力机关决议的行为。^[7]这种观点将行政执法行为扩展至一般性的管理行为范围。较广义的“行政执法”是指行政主体依照法律和法律精神对社会生活进行组织和管理的活动过程。^[8]这种观点认为行政机关依法进行的管理活动，应当包括两个组成部分，即对内部和对外部的行政管理，主要由行政主体最经常、最普遍的外部具体行政行为构成。狭义上的“行政执法”是指行政主体基于其行政处罚权、行政强制权而对行政管理相对人采取的直接影响其权利义务，并对行政相对人履行义务情况进行监督的活动。这种观点将行政执法局限于有行政处罚权、行政强制执行权的行政主体。^[9]

行政执法是行政管理的重要内容，但并不是其全部，行政管理的内涵十分广泛，它与行政执法的概念之间属于属种关系，二者不能等同;另一方面，作为具体行政行为，行政执法包括行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制执行、行政调解、行政裁决、行政指导、行政奖励等基本形式，不限于行政处罚和行政强制执行这两种行为。因此，上述第一种观点和第三种观点明显失之偏颇，不可取。就本文来说，笔者认为第二种观点比较科学地反映了行政执法的概念内涵的本质属性。

通过以上对相关概念的分析，笔者把教育行政执法定义为:国家有关行政机关及其所属工作人员，在现实生活中实施教育法规的活动，是有关行政机关及其工作人员按照法定职权和程序所采取的直接影响公民、社会组织和其他社会力量有关教育的权利和义务，或对其教育权利与义务的行使和履行进行监督的行政行为。

(二)教育行政执法的特征(www.chuimin.cn)

教育行政执法既然是国家行政执法的一部分，那么它当然就具有行政执法所共有的特征。教育行政执法与一般行政执法的共有特征表现在以下四个方面:(1)经常性。行政执法不仅是行政机关最频繁、最主要的公务活动，也是整个国家机关最频繁、最主要的公务活动。(2)广泛性。行政主体广泛，既包括行政机关及其工作人员，也包括根据授权或者委托进行行政执法的组织和个人;行政执法涉及的对象和内容更为广泛，涉及各种主体和社会生活的各个方面。(3)多样性。行政机关执行法律的行为既有抽象行政行为，又有具体行政行为;既有单方命令实施的强制性行为，又有双方协商实施的合同行为;等等。(4)效率性。行政执法任务繁重，面对的的情况复杂多样甚至紧急，因此，迅速、简洁、快捷是行政执法的生命力之所在。^[10]总之，教育行政执法必须依法进行，其职权和行为都受到法律的约束，不能以言代法，以权压法，要真正做到依法重教，依法治教，依法保教。同时，作为整个国家行政执法的一个特殊领域，教育行政执法亦具有其特殊性:

1、教育行政执法主体的多元性

在现实生活中，人们有一种误解，认为教育行政执法仅仅是教育行政部门的事，这是不够全面的。教育是一个复杂的社会系统，它独立于政治、经济、文化之外，又同这些社会系统相互沟通、协调发展。尤其在现代社会中，教育已经成为一种全社会的事业，教育法律所约束的对象不再仅仅是学校、教师、学生等教育主体，它同时约束着全社会每个成员和各种社会组织、团体，使他们也具有了一些与教育有关的义务，同时也赋予了他们一定的教育权利。例如不得侮辱、殴打教师和学生;不得骚扰学校的教育教学秩序;不得制作、播放可能诱导未成年人行为不良的广告等等。从我国《教育法》的内容来看，其中相当一部分教育行政执法行为在教育行政部门管理范围之外。同时，有些行政制裁措施的执行，也不是教育行政部门所拥有的权限。如对骚扰校园秩序情节严重，应依法予以行政拘留的，必须由公安机关执行;对招收义务教育适龄学生做童工，经教育仍不改正的，根据《义务教育法》第15条，须作出责令停止营业或者吊销营业执照的，必须由工商管理机关执行。由此可见，教育行政执法已经成为教育行政部门以外其他行政机构的职责的组成部分，教育行政执法的主体具有多元性特征。

2、教育行政执法对象的特殊性

从我国《教育法》的内容来看，教育行政执法的对象包括国家各级政府机关、军队、企事业组织、社会团体及其他社会组织和个人;教师和教育工作者;受教育者以及境外人员申请在国内从事有关教育活动的人等，几乎囊括了社会所有主体。教育这一被岸根卓郎称之为“上一代向着下一代的文化同化和社会同化的人类最高行为”^[11]的事业，尽管在近代以来被国家以腓特烈大帝式的“至高无上的控制”。^[12]但是因为其自身的特殊性，仍然使得国家权力的进入只限于两个方面:一是提供财政支持;二是控制教育质量。就教育内部而言，是以知识，而不是根据人数或少数服从多数的原则或者是官僚机构的权威，为基础的。在这里，得到赞成的问题是意见一致的结果，而不是靠投票或国家权力的强制取得的。所以，教育行政执法要以教育本身的特点为基础，合理地界定行政执法权的界限，以防止教育行政权不当的介入教育自身所在的领域，即防止教育行政权越权，管了不该管的。另一方面，在教育行政执法过程中，应更多地注重民主原则，广泛地听取作为相对人的教育工作者、教育机构的意见和建议，形成执法者和相对人的良性互动。

3、教育行政执法行为的公益性和服务目标的公益性

这一特征是主要由教育事业的公益性所决定的。“教育是培养人的活动。这是教育区别于其他事物现象的根本特征，是教育的质的规定性。”^[13]教育具有国家性、社会性、家庭性，三者在不同的历史时期，重要性和所发挥的作用是不同的。在我国《宪法》中，教育既是国家的基本权力，又是国家的基本责任;受教育既是公民的基本权利，又是公民的基本义务。随着经济和社会的发展，教育日益显示出它的多种功能和重要作用。它不仅关系着国家的经济增长和社会发展，而且承担着培养合格公民、完成政治社会化，以使其能适应本国社会生活方式，保持社会稳定的重要任务。一个国家的教育状况，关系着国家的兴衰和民族的存续。而行政执法行为作为行政行为的重要形式，其也应出于社会公共利益的需求，即行政执法行为本身是公益性的，不能追求其他利益，这种约束和限制，充分体现了行政的公益性。教育行政执法行为在公益性问题上体现得更加突出，不仅教育行政执法行为本身具有公益性，其追求和服务的教育目标也是具有公益性的。

教育行政执法理念：西部农村问题研究

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