环境行政执法不完善影响西部农村

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：二、环境行政执法制度不完善(一)环境行政执法队伍高素质人才匮乏，整体素质偏低目前，西部少数民族地区环境行政执法的突出问题之一是专业执法人员缺乏。

二、环境行政执法制度不完善

(一)环境行政执法队伍高素质人才匮乏，整体素质偏低

目前，西部少数民族地区环境行政执法的突出问题之一是专业执法人员缺乏。现有的环境监察队伍基本上是在排污收费队伍的基础上发展起来的，有些环境行政机关为了解决环境行政执法力量不足的问题，聘请一些文化程度低，又未经专业培训的低素质人员，有些甚至是社会上的劣迹人员进行执法，在处理案件时定性不准，适用法律不当，或者处罚程序不合法，越权处罚，严重损害执法队伍的形象。近几年虽有一些高校毕业生补充到这支队伍中，壮大了环境执法队伍的力量，但仍有相当一部分人员缺乏环境法律知识和环境专业知识，缺乏环境行政管理实践经验，加上一些地方对环境执法人员只注重使用而忽视培训提高，因而导致一些执法人员在履行法定职责中，不能正确地使用环境行政执法权，经常出现执法不当或执法有误的情况，有的甚至执法犯法。比如环保部门的执法人员缺乏基本的法律知识，违反法定程序，忽视调查取证，执法不规范，在很大程度上影响了与司法机关的配合和协作，而环境案件是专业性很强的案件，案件的前期工作需要环保部门协助。这就要求环保执法人员进一步增强法制意识，不仅要精通环保法律法规，而且要掌握环境行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼等程序和行政法、民法、刑法等相关的法律法规。另外，还有些执法人员缺乏应有的职业道德，执法态度不够严谨，大搞钱、权交易，执法时出现严重的失职、渎职行为等，还有大量的执法人员，不懂得在民族地区执法环境的特殊性和执法的意义，不尊重民风民俗，不尊重少数民族的宗教信仰，伤害了少数民族的感情，在执法中遇到了阻力。

由于法律素质、环境行政执法能力和文化素质都不高，难以适应社会主义市场经济条件下西部民族地区环境保护的要求，特别是一些环境行政执法部门领导的素质缺陷，致使各部门不能“各尽其职、人尽其才”;人事管理制度老化陈旧，管理方式落后，缺乏监督制约和创新激励机制，难以调动有限的人力资源，发挥人的最大能动性，人才引进机制欠缺，难以引进高素质人才。从调研中发现，在受访人员对“当地环境行政执法人员的法律素质的总体评价”这一问题的回答显示，受访人员大多数(87.4%=18.1%+ 69.3%)对“当地环境行政执法人员的法律素质”总体上持积极、正面的肯定评价。其中认为“法律素质一般，对执法中的法律问题时常搞不清楚”和认为“很高，对执法中的法律问题基本上都能搞明白”的分别占受访人员总数的69.3%和18.1%。相比之下，持消极、负面评价的则只受访人员总数的12.0%。但是我们可以看出，虽然受访公众所持态度是积极、正面的肯定评价，但是认为“法律素质一般，对执法中的法律问题时常搞不清楚”和持消极、负面评价的则占总受访人员的81.3%。由此可以肯定，环境行政执法人员的素质在总体上处于一般偏低的水平。另外据有人对云南、湖南、新疆等省20多个地市，100多个县市3753名执法人员的抽样调查，同样得出了这一近似结论。表现为:“二多二少”。一是低学历的多，高学历的少。各执法人员中，本科395人，占10.52%，中专以下达2663.43人，占70.96%;二是非法律专业的多，法律专业的少。非法律专业3744人，占了99.76%。大多是“半路出家”，环境行政执法能力和执法水平较低。由于农村环境行政执法人员素质不高，注定了在西部少数民族农村地区环境行政执法的水平总体处于一种低水平、非法治化的状况。

(二)环境行政执法手段落后，权限不足，力量软弱

目前，环保部门尤其是基层环保部门还大多沿用过去那种经验式的行政管理方法进行执法，执法理念和思维不能与时俱进，环境行政执法尚未步入严格的法制化轨道。发生污染事故不报告，或报告不及时，或者调查和检查不深入不全面，应掌握的第一手资料没掌握，取证不及时，坐失了一些关键证据的采集时机。

另外由于我国现行环保法律、法规把强制执行的权力主要配制给法院，而环保部门在执法中，很少有权力自行实施强制手段，环保部门的强制执行权限极其有限，且均属于间接强制。此外，环保部门行政处罚权非常有限，比如《环境噪声污染防治法》第十七条三款规定:“对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。”第五十二条一款规定:“违反本法第十七条的规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、搬迁、关闭。”二款规定:“前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、搬迁、关闭由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。”然而，地方政府考虑众多因素，有时难以将环保工作作为其考虑的出发点和立足点。面对各种环境违法行为，环境执法人员缺乏强有力的执法手段，难以达到让违法当事人及时、全面履行环境义务的目的。甚至对一些重大环境污染事故的查处工作丧失了最佳时机。比如工地噪声扰民问题、娱乐场所噪声扰民问题等，环境监察人员在调查违法事实，发出相关文书之后，暂时风平浪静，当监察人员离开现场后，再次歌舞升平，如此缺乏强制手段的执法，使环保部门有苦难言。

(三)环境行政执法经费、人员紧缺，执法保障不足

西部少数民族地区由于长期的历史原因造成经济普遍落后，环境行政执法经费保障困难，环境行政科技装备落后，人员待遇差，难以吸引更多的人才到西部地区服务，严重制约了环境行政的顺利开展。随着西部民族地区环保工作的不断深入开展，环保执法队伍建设形势已经日益严峻。一是执法力量与繁重的环保工作任务失衡。许多地方环境行政执法主体分散，执法人员极少，工作往往奔波应付，难以有效开展对排污单位的正常检查。二是现有科学仪器、设备数量少、品种少、档次低，交通工具、通讯工具缺少，已经成为制约规范执法、快速行动的客观障碍。执法装备太差，给环境违法者以可乘之机。由于环境污染具有流动性、潜在性、交叉性和复杂性等特点，给执法取证手段的现代化、科学化、快速化提出了较高的要求，而这恰恰碰到了西部少数民族地区环境行政执法的软肋。尤其是对瞬间发生的环境污染事件更难调查掌握到有效证据，客观上放任了环境污染的肆虐。

由于客观原因的制约和主观认识不到位，使得环境行政机关及其人员怠于执法。保障不足，经费人员匮乏又成为了弥补工作失误和不足的最好借口。环境行政执法成本过高，补偿不足，这一客观原因又助长了违法行政、滥用权力等不法行为的滋生蔓延。(www.chuimin.cn)

(四)环境行政执法不力、不严和执法监督不到位并存

1、环境行政执法不力

环境行政执法不力已经成为目前我国环境执法中存在的最大问题，特别是在甘南藏族自治州这类落后的西部少数民族地区，普遍存在着有法不依，有法难依的情况，给当地的环境保护工作带来了较大的难度。其原因主要有以下两点:(1)针对西部少数民族地区目前的情况而言，由于许多地方的环保机构都是隶属于当地政府的，自己无法独立行使环境行政执法权，因而往往使环境行政执法流于形式，难以真正发挥处罚环境违法的作用。同时，企业经营自主权扩大，拥有建设项目自主权，从而出现了多头审批项目、项目审批程序混乱以及环境管理失控的现象。(2)各环境行政执法部门之间以及行政执法部门内部职责不清，也是导致西部少数民族地区目前环境行政执法不力的重要原因之一。环境行政机关虽然对外统一以一个独立的行政执法机构行使行政执法权，但是在其内部，各项环境行政执法权都是由其内部的各职能机构分别具体实施的。因此，在环境行政机关内部合理地设立相应的执法职能机构，并明确各自的职责，具有特别重要的意义。^[31]

2、环境行政执法不严

环境行政执法不严也是甘南自治州的执法现状，行政人员在执法过程中始终存在着执法不严，违法不究，以罚代刑等问题，这也给当地的环境保护工作的开展带来了难度。出现以上问题的原因主要有两方面:(1)执法力量严重不足，执法队伍参差不齐。我国目前的环境行政执法力量仍然很不足，许多执法人员都不是环境保护专业出身，其中有许多是其他部门的行政人员中途改行兼职的，这就导致行政人员的素质参差不齐，对于环境保护的重要性与必要性很多人自身都还没有很深的了解和认识，在执法过程中就不可避免地出现执法不严，违法不究的情况。另外执法手段不足，规则不明也导致执法过程中因为程序繁琐，责任不明等原因而出现以罚代刑等问题。(2)执法部门责任不明，执法过程干扰过多。目前我国的环境行政执法部门内部的职责并不够明确，导致许多重复执法或是三不管的情况出现，在处理问题时程序复杂，手续繁琐，使得环境执法难上加难，特别是一些地方领导经常可以干预执法的情况，以权谋私，甚至以言代法、以权代法，为造成环境污染的许多企业充当保护伞，人为地加大了环境污染的程度，破坏了生态平衡;同时也使得“有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则被破坏，使得环境保护法形同虚设。

3、环境行政执法监督不到位

任何法律在实施执行过程中都需要有力的监督，但我国的环境保护行政执法到目前为止都还缺乏有力的完善的监督体制。在沿海发达地区环保体制的建设要稍稍先进一些，但在我国的绝大部分地区都还没有建立完善的监督体制，在甘南藏族自治州地区就更是如此。目前的现状是:环境行政执法从最初的调查取证，到依法判决，再到最后的依法执行全部都是在行政执法内部完成的，立案侦查，裁定判决，执行监督全部都是由一方包办，采取一条龙服务，整个过程完全不受任何监督，也就更不可能透明公开。在这种情况下要想保证执法的公正性，杜绝以权谋私的情况几乎是不大可能的。因此执法监督不严也是执法不力的一个重要原因，毕竟没有监督的行政行为难以秉承公平公正原则，还极易出现贪污腐败的情况。

因此，西部民族地区农村的环境行政执法要想实现环境资源的可持续开发利用，保障生态环境安全，切实加强和提高环境行政执法保障将是一个长期而艰巨的任务。

环境行政执法不完善影响西部农村

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