环保法律制度滞后，特别是地方立法

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：但在现实中，环境保护法律、法规对环境保护行政主管部门如何监督其他部门、拥有哪些监督权均没有做出具体规定，致使环境保护行政主管部门无法有效实现对环境的统一监督管理。

一、环境保护法律制度尤其是地方环保立法滞后

(一)环境保护法律体系尚不完善

为适应社会市场经济和环境发展的需要，各类环境污染防治法相继出台，或修改后重新颁布，为环境执法提供了法律武器。但现有的5部污染防治大法和3个条例中，仅有《水污染防治法》有实施细则，而大气、固体废物、噪声污染防治法等，生效执行多年，均未出台实施细则。受传统的制订法律“宜粗不宜细”思想的影响，从整体来看，我国的环境保护法律体系尚不完善，很多法律规定笼统，过于粗糙，缺乏实际的可操作性，很多法律缺乏配套的实施细则，往往是出现了新问题，才寻求制订相应的法律或者出台行政规章、司法解释等，法律规定与现实生活难以实现有效的沟通和衔接。综观我国现有环境法律、法规，我们不难发现，其中的大部分法律、法规均以环境管理行政机关为管理主体，以污染者为管理对象的行政法，其中刑事责任条款往往仅规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。那么，我国刑事法律中对环境犯罪的规定又如何呢?1997年《中华人民共和国刑法》在修订时虽以专节规定了“破坏环境资源保护罪”，并以专条规定了环境监管失职罪，但其定罪多以“导致发生重大环境污染事故”为构成要件，致使一些呈蓄积状态尚未突发为重大环境污染事故的、对周围环境及居民健康造成严重影响的污染环境行为，却难以依据《刑法》规定追究其刑事责任。而行政管理中，即便对发生重大环境污染事故的违法行为，其行政处罚最高也不过100万元，在《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等法律中甚至没有规定行政罚款的具体幅度，这使得环境法律对环境违法者的威慑力大打折扣，而且在一定程度上滋生了消极行使环境行政执法权的行为，难以全面遏制环境违法行为的发生。

与刑事责任的不足相对应，我国环境法律、法规中对环境侵权的民事责任规定也较少，尤其是对环境违法造成的生态环境赔偿一直未能在多数环境法律中得以体现。在我国目前的环境侵权赔偿判例中，基本上是污染者对具体受害人造成的直接损害赔偿，除《中华人民共和国海洋环境保护法》规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的”，可以由相关部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求外，污染和破坏生态造成环境损失的污染者众，但承担民事赔偿责任的却鲜有其人。

有些环保法律、法规、政策、规定之间存在着不协调，有些环境领域还处于无法可依的状况，如光污染，没有统一适用全国范围内的上位法，而是各地根据地方实际情况制订的地方性法规来防治本地区的污染问题，而且大多数地方连地方性法规都未出台。其他带有行业、专业性质的环境问题，也都是各个行业制订了一些防范环境问题的行业规章、制度等，比如铁路环境、电力工业环境、石油勘探开发环境等。还有对有毒化学品的管理、乡镇企业的环境管理、核污染的管理，特别是在自然资源和生态环境保护方面的法律空白较多，存在着无法可依的情况。

另外，有些规定制订不合理，难以有效发挥防治环境污染的作用。根据《排污费征收标准管理办法》的规定，目前对于城市主要空气污染源之一的机动车不征收废气排污费，不仅与广大公众的意愿相悖，而且难以有效遏制空气状况急剧恶化的趋势。根据《排污费征收使用管理条例》第二条:“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当依照本条例的规定缴纳排污费。”将排放污染物收费所涉及的范围做了界定，而对于量大面广的居民生活垃圾和生活污水收费尚属于空白，尤其是对于西部这些工业欠发达的传统农耕地区，农村初级工业污染和生活污染是最大的环境污染源。其实只要向环境排放废水、废气、废渣、噪声等，都是对环境容量这一资源的使用，是一种外部不经济性活动，即使达到排放标准，仍会污染环境，造成一定的环境损害，理应缴纳相应的排污费，以遏制和约束随意损害生态环境的行为。

(二)环境行政执法主体不明确，权责归属不清晰

我国《环境保护法》第七条二款规定:“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”四款规定:“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”第十六条规定:“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”据此规定，地方各级人民政府理所当然可以对本地区的环保工作进行统筹与管理，这其中就包括对本地区环境执法部门的工作进行指导和调控。

从现行法律规定来看，我国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的多部门、分层次的执法体制，即环境保护行政主管部门对环境保护实行统一监督管理，相关行政主管部门实行专项监督管理。但在现实中，环境保护法律、法规对环境保护行政主管部门如何监督其他部门、拥有哪些监督权均没有做出具体规定，致使环境保护行政主管部门无法有效实现对环境的统一监督管理。如果相关负有环境保护职责的部门不认真履行环保职责，给违法者开绿灯，作为同级的环境保护行政主管部门，却无法进行必要的监督和制约。由于体制的原因，环境行政执法主体过多，执法权力和执法责任分散，造成执法混乱，尤其是出现涉及多个环境要素的违法问题时，部门与部门之间相互争权推责现象时有发生，难以实现环境行政手段的高效有序运作，严重影响了环境行政执法效率和效果。而且，现行法律规定虽然规定了地方各级人民政府对本辖区的环境质量负总责，但是缺少详细的责任制度规定，到底应该负什么样的责任，如何具体负责，如果不负责，该承担什么法律责任，都无具体的规定，使地方政府的环境保护责任流于空谈和形式。

此外，由于环境行政执法是一项综合性、社会性、技术性很强的工作，需要政府各部门齐抓共管，分工负责。例如一个建设项目涉及到项目的审批机关、登记机关等，受部门保护主义影响，各部门之间缺乏有效的沟通协调。目前，在环境保护行政部门与其他行政部门之间，由于“统一监督管理”与“监督管理”之间没有明确的界定，相互之间的分工、职责、权限、协作配合等不够明确具体，以至于一旦出现问题，不仅各部门之间感觉别扭，就连环境行政相对人也感到无所适从，大大影响了环境行政执法的高效运作和法制权威。(www.chuimin.cn)

(三)环境行政执法监督机制滞后，监督软弱无力

由于历史原因，我国农村环境行政执法监督工作起步晚，执法监督体系尚未制度化、法律化。存在的问题主要是:(1)执法监督主体之间缺乏沟通协调机制，监督力量过于分散，没有形成监督合力，执法监督责任不明确，互相推诿扯皮现象严重，常常发生各种执法监督主体的执法监督效力相互抵销或无法真正发挥其应有的监督功能，严重影响了环境行政执法监督的效果。(2)执法监督权威性不强。从理论上讲，我国的行政执法监督有:人大监督、政府自我监督、司法监督、群众监督、民主监督、舆论监督等。但由于缺乏对相关环境保护法律法规的了解，还有地方保护主义、部门保护主义以及种种不正当因素干预的原因，造成责任制度不能落实，出现违法行为也听之任之，没有强有力的机制约束。加之人民群众懂得环境保护法律法规太少，法律意识欠缺，法制观念不强，造成上述监督方式难以形成应有的监督权威。(3)执法监督效果不落实，流于形式。发现问题处理不及时或者不处理，助长了歪风邪气的盛行。发现环境违法案件怠于行使环保职责，消极执法，能掩盖的掩盖，能蒙混的蒙混，能欺骗的欺骗，置广大人民群众的环境利益于不顾。此外，除少数地区环保部门在处理环境违法案件中实行“查处分离”制度外，多数地区仍然由同一执法机构的同一办案人员既负责案件的调查工作，又负责作出或提出处罚决定。“权力不受监督，必然导致腐败”，不受任何监督制约的具体环境行政行为是很难保证执法的严肃性和公正性的。所以这种“查处一条龙”现象，无监督制约的执法行为，很难保证处罚决定的合法性和公正性。

(四)地方立法滞后

1、地方性环境立法较少

除了全国性的环境立法之外，地方性立法也是我国环境保护立法的重要组成部分。因为地方性立法具有针对性强，可实施性强的特点，因此在环境保护方面起着重要的作用。甘南藏族自治州是我国环境保护的重点地区，但是其区域性立法却并不完善。虽然在西部大开发战略提出后我国逐渐加强了环境保护的力度，对西部少数民族地区的关注度也逐渐增加，制定了一系列相关的环境保护法，也出现了一些特定省区自行制定的法律法规，在保护环境方面起到了一定的作用，但是其总数或各省的平均数仍然偏低，不能满足环境保护的实际需求。根据1999年7月国家环境保护总局政策法规司编辑出版的《地方环境保护法规选编》，地方环境立法数量表现出了地区性发展的不平衡。如广东省立法数量是各省市立法平均数的三倍，而西部各省市自治区的环境保护立法数量都在全国各省市立法平均数的一半甚至一半以下。^[30]根据甘南藏族自治州这种多民族聚居区的生态环境现状和环境保护的迫切性，如此之少的地方性立法还是远远不能满足实际的需要。

2、地方性立法特色不足

我国现在虽然已经出台了一些地方性的环境保护法规，有西部地区的，有少数民族地区的，也有落实到各省市自治区的，但是总体看来这些法律法规都存在着大同小异，地方特色不足的问题。许多地区性立法都是国家环境保护法的翻版，内容上基本雷同，执法细则上也没有多少新意，以空洞的规章制度进行填充，往往照搬了国家的相关法律条款。例如四川省的《环境保护条例》大部分就是国家《环境保护法》的翻版。而其实即便都是西部地区或西北地区，各个省市，或是省内不同地区之间的生态环境还是千差万别的，这就需要我们因地制宜地制定与甘南自治州相关的法律法规，切实地把保护环境落到实处。

3、地方立法实用性较差

许多省市自治区虽然也拥有自己的地方立法，但是大多数实用性都不强。一部分情况是为了立法而立法，没有考虑到当地实际面临的问题，只是相应地完成行政任务;另一部分情况则是虽然出发点很好，也提出了一些建设性的意见，但是没有结合当地的实情，或者是当地特殊的民族宗教背景，使得此类立法显得有点闭门造车，纸上谈兵的意思，不能够进行实际的操作，将法律法规落实到环境保护工作中去。

环保法律制度滞后，特别是地方立法

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