西部民族地区农村环境行政执法成果

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：在环境保护的法治建设方面，自治州政府成立了甘南州环境保护局，建立了环境行政执法体系，依照国家的相关环保法律进行环境行政执法，几十年来已经取得了不俗的成绩。

一、西部民族地区农村环境行政执法取得的成就

西部民族地区农村环境行政执法和全国环境立法进程密不可分。全国环境立法为西部民族地区地方环境立法和环境行政执法提供了依据和确定了基本方向。西部民族地区地方环境立法和环境行政执法离不开全国环境立法。

(一)环境保护法律法规体系不断完善

1、全国性环境保护法律法规体系基本建立起来

自20世纪70年代末我国正式开始现代环境立法以来，环境保护立法在各部门法中可以说是发展最快的，自1979年我国第一部综合性的环境资源保护法律《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布实施以来，迄今已有近三十年的时间，国家先后制定或修订了一批涉及资源、环境保护的法律、行政法规和部门规章等，初步形成了具有中国特色的环境保护法律体系。我国环境立法虽然比较晚，进度却比较快，现行环境保护法律体系应该说是比较完整的，截止2007年已制定环境保护法律28部，行政法规49项，国家部门规章和规范性文件170种，军队环境保护法律法规10余项，国家环境标准546项，批准和签署的国际环境条约48项。其中很大部分都与西部地区有直接的关系，比如《环境保护法》、《城市规划法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《农药生产管理办法》、《农药管理条例》、《农药安全使用规定》等，这些法律法规直接关系到西部民族地区的环境安全和利益，可以说在这短短的近三十年内，我国的环境立法从无到有，从单一到逐渐全面，形成了一个比较系统的体系，对于保障我国的环境安全和环境利益起到了很重要的作用。

2、西部民族地区环境保护地方立法快速跟进

随着国家环保立法的加强和快速推进，西部民族地区为了依法保护和治理当地环境，地方立法和具体环境行政执法也随着跟进。以甘肃甘南藏族自治州为例，建国以来，甘南州各族民众在自治州政府的带领下积极建设社会主义新甘南，在政治，经济，人口，教育等各个领域全面发展，取得了巨大的成就，使得整个甘南州的社会面貌发生了历史性变化。在环境保护的法治建设方面，自治州政府成立了甘南州环境保护局，建立了环境行政执法体系，依照国家的相关环保法律进行环境行政执法，几十年来已经取得了不俗的成绩。改革开放以后社会经济迅速发展，各种利益的驱动使得环境保护的难度加大，环境行政执法又面临新的考验与挑战;甘南自治州也相应地加快了环境法治建设的步伐，从立法，执法，普法，监督等多方位进行改革，一方面增加了环保建设的投入，另一方面加大了环境执法的力度，争取在甘南生态环境的保护与社会经济的发展之间寻求一个平衡点，找到一条适合当地情况的可持续发展之路。甘南自治州除了1989年制定的《甘肃省甘南藏族自治州自治条例》之外，根据环境保护的需要，从1996年开始又陆续出台了多部具体的环境保护管理条例，其中涉及土地，草场，矿产，野生动物等多项内容:1996年发布了《甘肃省甘南藏族自治州土地管理办法》、1998年发布了《甘南藏族自治州草原管理办法》、000年发布了《甘肃省甘南藏族自治州矿产资源管理条例》、2001年发布了《甘肃省甘南藏族自治州旅游管理条例》等等。这些地方性的环境保护立法弥补了国家环境保护法的不足，带有更强的针对性，能够更加因地制宜地保护甘南州的生态环境。比如1997年发布的《甘肃省甘南藏族自治州保护野生动物若干规定》中的第七条就规定:“每年3月至10月为禁猎期，11月至次年2月可以持证猎捕非禁猎的野生动物。”这种具体的禁猎规定就是针对甘南藏族自治州的实际情况做出的，既可以有效避免不法分子钻法律的空子进行偷猎，也可以对普通猎人的狩猎活动进行管理。

(二)环境行政执法机制不断健全，力度不断加大

1、环境保护行政执法机制不断健全

随着环境保护立法的加强，西部民族地区按照环保法律法规的要求，逐步完善环保行政执法机构建设，环保行政执法机制逐步完善，主要表现在以下几个方面:

(1)不断建立健全了环境行政执法机构，强化了执法队伍建设，环境行政执法的组织基础日益坚实。

以陕西省为例，在20世纪90年代以前，因各种因素的制约一些地方尚未建立起专门的环境保护或监理机构，环境执法机构和队伍建设明显滞后于环境保护工作的需求。但到了2002年，“全省10个地市和85个县(市、区)均设立了环保局，全省107个县区有102个已设立了环境监理机构，从事现场执法人员1030人”。

(2)不断加大了环境行政执法的力度、强度，显示了环境行政执法在区域环境保护等方面的重大作用。(www.chuimin.cn)

近年来，西部各地均不断加大了执法力度，各级各类环境行政执法主体在做好日常执法工作的同时，还有针对性地开展了一系列重大的环保专项行动，严厉查处环境违法行为，关停“十五小”、实施“一控双达标”、专项查处污染反弹，环境行政执法的社会效果日益显著。以陕西省为例，“2000年与2001年相比，全省当年实施的环境行政处罚案件数分别为1505起、1869起，增长24.2%”。贵州省在2003－2005年为期3年的整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动中，共检查企业29127家次，立案查处环境违法案件1803件，行政处罚713.73万元，使环境质量得到一定改善。

(3)环境行政执法的规范性日益增强，依法行政水平与质量不断提高。

近年来，西部少数民族地区各级政府及其环境保护机关，均通过环境行政立法或者制定相应的规范性文件，加强了对环境行政执法行为的规制，规范了环境行政执法人员的执法行为，建立并严格了环境行政执法责任制，从而为环境行政主体及其公务员依法行政提供了制度保证，使环境行政执法水平有了较大程度的提高。

2、环境保护行政执法力度加强

随着环境保护立法的加强和环保行政执法机制的完善，西部民族地区环境保护执法明显较前些年得到强化。以甘南州为例，甘南自治州近年来明显加大了执法力度，规范了执法行为，提高了执法人员素质，转变了过去以经济发展为第一要务而环境保护次之的观念，开始重视环境保护对可持续发展的重要影响。

在2005年8月初，甘南自治州政府下发了《关于深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的实施意见》，此专项行动的工作重点是使当年的重点监控企业稳定达标排放率提高到90%以上;使地方政府和有关部门违反国家环境保护法律、法规的政策措施得到纠正，努力使农牧民群众反复投诉的环境问题得到解决;继续对反映强烈、影响社会稳定的环境污染生态破坏问题，严重危害群众身心健康和正常生活的饮用水、大气、噪声等问题，进行重点整治。此次专项整治行动最终达到了一定目的并取得了相当成果，比如对资源浪费大，污染严重的临潭县青石山硅铁厂和卓尼县多架山硅铁厂，采取挂牌整改，限期治理;并督促建华水泥、华羚干酪素等企业污染治理，早日实现污染物达标排放。^[7]从2006年到2007年开始，甘南自治州为了保护草原生态追求绿色发展，开始全面抵制拒绝高耗能高污染的项目。自治州的经济发展围绕藏区的自然资源和生物资源，以特色和绿色为发展模式，大力发展水电开发和旅游业等项目，确立了甘南藏区近年来坚持绿色招商、绿色发展、拒绝“黑烟”的发展思路，制定了所有的高耗能高污染项目一概免招的硬性规定。例如2007年夏河县招商局29个招商项目全部是围绕甘南草原畜产品加工、旅游开发、藏药生产、水电建设等四大优势产业来进行，而对矿产资源的开发等高耗能高污染项目一概不予推荐。另外，甘南州还大力淘汰了过去已有的水泥、铁合金等高耗能高污染产能，关停了不符合国家产业政策的舟曲水泥厂、迭部永傲铁合金厂，以及夏河县安多水泥公司2.2万吨生产线。这些执法行动可以说是从源头上杜绝了污染工业进入草原的可能性。^[8]

(三)环境保护法律法规的普及和行政执法监督得到强化

近年来，随着环保意识和环保立法的加强，西部民族地区环境保护普法和行政执法监督也有了相应改善:各民族自治地方政府一方面结合民众的自身利益大力进行普法宣传，发展来自民间的环保力量;另一方面也加强了执法监督，对环保机关已经检查过的地区或已经处罚过的企业进行跟踪调查或临时抽查，防止有执法不力或执法不严的情况出现。仍然以甘南自治州为例。

2008年12月5日，在甘南自治州的合作市召开了陇原甘南环保世纪行组委会成立大会。该组委会是经州委批准，州人大常委会主管，州人大农牧环保工作委员会牵头，由州委宣传部等州直单位和八县市人大常委会共21个成员单位组成的非常设机构，是省人大陇原环保世纪行在甘南州的延伸，是长期开展大型环境和资源保护宣传活动的组织。该组织主要致力于广泛宣传保护好甘南州生态环境的重大意义，以及遏制当前生态环境恶化趋势的必要性和紧迫性;通力合作开展好陇原甘南环保世纪行活动，搞好上下联动，做好跟踪采访，切实维护群众权益。^[9]此类非常设、非政府的环保组织的出现意味着甘南州的环境保护理念已经拥有一定的民间基础，此类组织的出现必将为建设和谐平安甘南、生态良好甘南做出积极的贡献。

2008年5月汶川大地震之后，甘肃省环保局环境安全隐患督查组深入到重点受灾地区甘南藏族自治州的合作市、临潭、卓尼等市县，对当地饮用水源的保护进行检查，同时随机对当地的金属矿业公司进行了现场抽查。检查结果发现卓尼慧达铁合金有限责任公司和卓尼华隆矿业有限责任公司的环保设施运行情况不佳，污染治理设施也不够完善，两家企业均存在不同程度的环境污染与安全隐患。环境安全隐患督查组与州、县环保局召开现场会后要求州环保局责令甘南州卓尼慧达铁合金有限责任公司和卓尼华隆矿业有限责任公司立即停产，并按要求进行整改，重新审查合格后才能再次开工。^[10]此类上级环保部门的抽检一方面可以弥补地方执法的不足，进行查漏补缺;另一方面也是对地方执法的检查，防止执法不力，执法不严的情况，其高效准确的执法工作也可以为地方执法树立榜样，具有一定的示范作用。

同时，甘南自治州政府在环保建设方面的投入也在逐年递增。例如在2006年“十一五”开局之年，甘南藏族自治州的重点环保工程项目达7项，总投资金额将达43.654亿元，创下自治州环保项目投资额历史之最。其中包括的重点环保工程项目是:环境监管能力建设方面，将投资3013万元，投资额列全省14个市州第一位;城市污水处理工程共列7项，投资13291万元;城市垃圾处理工程7个，投资85896万元;玛曲国家级生态功能保护区建设项目，投资169290万元;甘肃甘南黄河重要水源补给区生态保护与建设，投资158300万元;干酪素山区经济产业化示范项目投资2900万元;玛曲格尔柯金矿污染治理3500万元。^[11]

甘南藏族自治州为环境法治建设做出的各种努力以及大量的资金投入都表明了其治理环境污染、保护生态环境的决心，也说明了自治州在建设甘南、发展经济的过程中已经找到了适合自己的可持续发展道路。但是，我们在看到甘南环境行政执法取得的巨大成就的同时，也应该清醒的认识到目前自治州面临的环境保护难题，在环境行政执法中存在的各种问题，以及造成这些问题的深层原因。只有正确认识了这些我们才能找出适合的改进方法，更好地进行环境行政执法，保护好自治州的生态环境。下一节笔者将详细分析甘南藏族自治州环境行政执法中存在的主要问题以及其成因。

西部民族地区农村环境行政执法成果

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