西部民族地区农村行政执法环境评价

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：事实上，根据我们对西部民族地区农牧民合法权益保护情况的问卷调查，农民权益获得保护的总体状况堪忧，有待改善。这就是说，一半以上的受访者对所在地的行政执法持否定评价。从这方面讲，这个调查结果比较真实地反映了西部民族地区农村行政执法存在问题的实际情况。

二、西部民族地区群众对当地行政执法环境的总体评价

(一)农民合法权益没有得到切实保护

前问我们已经提到，农民受到不公正对待、其合法权益得不到依法保护，是当前的“三农”问题之一，并分析指出西部民族地区农牧民对行政执法抱有很高的期望——74.70%的所受访者认为“行政执法人员不依法办事”是其合法权益得不到合法保障的主要原因。事实上，根据我们对西部民族地区农牧民合法权益保护情况的问卷调查，农民权益获得保护的总体状况堪忧，有待改善。调查问卷中就农民合法权益获得合法保护设计了选题:“就您所在地来看，您认为农民权益获得保护的情况怎么样?”调研数据显示，411份有效问卷的受访人员中，对此持正面评价即肯定看法(认为农牧民合法权益在行政执法过程中得到了“很好”的保护，“至多偶尔受到不公正对待”)的有184人，不足受访人员总数的的44.8%;相反，超过55%的受访者对当地农牧民合法权益受保护的总体情况作出的都是负面评价，认为农牧民在行政执法人员的行政执法过程中“时常受到不公正对待”(占43.80%)或者“总是受到不公正对待”(占11.19%)(见图表43)。这就是说，一半以上的受访者对所在地的行政执法持否定评价。可见，西部民族地区农村的行政执法环境离我们所追求的“法治国家”的目标还有很长的路要走。

图表43　农民合法权益受保护情况

(二)与农牧民生命、财产安全直接相关的行政执法行为普遍比较薄弱

课题组就西部民族地区农村行政执法存在问题较为集中的行业分布情况进行了调研。调查数据显示:占受访人员总数的11.9%的人认为“农作物种子质量监管方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的11.7%的人认为“农村社会治安管理工作”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的10%的人认为“农村医疗卫生管理方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的11.4%的人认为“农村土地征收、征用方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的7.5%的人认为“文化、教育管理方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的3.4%的人认为“农村生态环境保护方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的2.2%的人认为“民族宗教事务管理方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的1.5%的人认为“农村集市上产品质量监管方面”行政执法存在问题最多。就此不难看出，在受访人员看来，调研当地农村行政执法中存在问题最多的涉农领域依次是:“农作物种子质量监管方面”、“农村社会治安管理工作”、“农村医疗卫生管理方面”、“农村土地征收、征用方面”、“文化、教育管理方面”、“农村生态环境保护方面”、“民族宗教事务管理方面”和“农村集市上产品质量监管方面”。

图表44　行政执法问题较为集中的行业分布情况

从这个调查结果来看，人们对这个问题的认识差距较大，但也在情理之中，因为受访者主要根据自己的亲身经历或切身体验做出回答。尽管如此，我们也可以从调查结果中发现一些规律性的东西:(1)农牧民比较关注与自身生产、生活比较紧密领域的行政执法。调查数据显示，45.02%的受访者认为农作物种子质量监管、农村社会治安管理、农村土地征收和征用、农村医疗卫生管理行政执法存在问题最多，其次是文化教育管理、农村生态环境保护、民族宗教事务管理、农村集市产品质量监管，占受访者的15.33%。(2)受访者主要根据自身的人生亲历和所在行业认知当地行政执法的重要性排序。从这方面讲，这个调查结果比较真实地反映了西部民族地区农村行政执法存在问题的实际情况。这也从另一个侧面反映了在西部民族地区农村行政执法中树立政府形象、取信于民的关键是特别要关注涉及农牧民基本生产、生活的行政执法，而不是搞各种“形象工程”、“政绩工程”，更不是定“大目标”、喊“空口号”。(3)农牧民关注的焦点仍然是那些事关农民生命、生存、健康的基本财产、人身安全问题。

(三)行政执法人员“不依法办事”是产生行政执法问题的主要原因

对于导致西部民族地区农村行政执法问题比较突出的主要原因是什么，调查结果并不像表现那样分散，相反比较集中:(1)“行政执法人员不依法办事”是行政执法问题突出的最主要原因。做出此种回答的受访者占受访人员总数的34.3%;(2)“农牧民不懂法”是行政执法问题突出的次主要原因，占受访人员总数的25.1%;(3)导致行政执法问题比较突出的主要原因归之于“本民族遇事不够团结”、“宗教势力给农民的支持不够”、“行政执法人员不按照民族习惯和民族习惯法解决问题”，也是一件不较集中的观点，分别占受访人员总数5.1%、3.2%和5.4%，总计13.7%。

图表45　行政执法问题集中领域之致因分析

可见，在思考某些行政执法领域为何存在问题比较多时，受访人员倾向于首先从“行政执法人员不依法办事”找原因，其次将问题归为农民自身的法律知识欠缺。因此首先要加强行政执法人员素质培训。同时行政执法人员也应认识到，无论行政相对人是否了解相关法律规定，行政执法都应遵循行政合法性与合理性要求，一视同仁，而不应该“看人下菜”，否则即是“不依法办事”。此外，将导致某领域行政执法问题突出的最主要原因归之于“本民族遇事不够团结”、“宗教势力给农民的支持不够”、“行政执法人员不按照民族习惯和民族习惯法解决问题”的现象，亦能提示我们切不可想当然地在民族、宗教、民族习惯和习惯法等因素之与当地行政执法状况好坏及其原因之间简单地建立关联，尽管这些因素本身在当地都是真实的特殊因素。(www.chuimin.cn)

(四)西部民族地区农村行政执法透明度有了很大提升

增加行政执法的透明度，是近些年来行政法制建设和依法行政的重要内容。我们在西部民族地区农村行政执法问题调研时，就政务公开问题进行了调查。这里的政务公开不仅仅是指办事公开，即政府机构设置、职责权限及办事指南等政府信息向社会公众公开，使政府的工作内容公开化，从而使任何公民可以通过政务公开栏、政务公开网络等特定途径对政府工作进行查询、监督，更主要的是指政府及其部门向社会公众公开行政许可、行政审批、行政处罚、行政服务、行政收费等行政行为尤其是具体行政执法行为事项的范围、法定依据、条件、程序、时限、法律后果等，使行政权力尤其是行政执法权接受群众监督并在群众监督下行使的行政或行政执法制度。从这个意义上讲，政务公开也是公众参与权力行使的方式，是现代民主制度的重要体现，其核心内容是明确政府及其各部门的职能及其运作、职责和权限，提高行政权力运作的透明度。它由主动公开制度(主要针对因客观情况需要公众通过报刊、广播、电视、服务指南、触摸屏或其他渠道及时准确获取的信息，主动公开的信息一般属于公共信息，应当在信息生成或变更产生法律效力时及时公布)、申请公开制度(主要针对公民、法人或其他社会组织通过电话、信函、电报、传真、电子邮件、面谈等方式向政府及其部门提出申请方可向知情人公开的信息，申请公开要符合一定的条件:①属于被申请政府或其职能部门掌握的主动公开的政务信息。②申请了解的信息必须属于依申请可公开范围的信息，如国家秘密、个人隐私等不属于可申请公开的信息范围。③申请人要具备民事行为能力和民事责任能力，限制行为能力人和无民事行为能力人须在法律规定的范围内通过法定、合法指定的代理人提出申请。④申请人应当以口头或书面形式明确向被申请人提出其所需要的政务信息，所指不明的，被申请人可以拒绝提供。⑤符合法定实体、程序条件的，被申请人应当向申请人提供所需信息。但无论如何含提供和拒绝提供，被申请人都应当对申请人现场或延期作出答复;拒绝或延期作出答复的，被申请人应当向申请人说明理由)、政务公开预审制度(是指政府公开的信息须经专人审核、专门科室负责后方可公开，重大事务信息须由承办科室提出并说明理由提交政务公开领导小组初审和分管领导审批后才能公布)、政务公开公示听证制度(是指对社会有重大影响或与群众利益有密切关系的重要政务信息事项，应当将拟决定的方案和理由向社会公布，在充分征求社会公众意见的基础上再予以正式公布和实施的制度，原则上讲，重大政府决策事项须按照听证程序听证后才能向社会公布)、政务公开投诉受理制度(是指在政府内部设立专门的机构受理政务公开权利人的举报、投诉并及时组织调查处理，在规定的期限内对举报人、投诉人作出书面答复的制度)、政务公开考核评议制度(是指政府及其部门将政务公开纳入机构目标管理，采取平时检查与定期考核相结合、重点考核和全面考核相结合的办法，将政务公开工作考核结果作为评定当年度部门及其负责人、工作人员工作政绩、实施奖惩的重要依据的制度)、政务公开自认追究制度(是指在政务公开工作中对主要负责人、分管负责人和直接责任人违反职责、权限或程序规定公开政务信息给国家、社会或人民财产造成重大损失的行为追究行政、刑事责任的制度)

图表46　政务公开情况

根据课题组在西部民族地区农村政务信息公开的调研数据显示，受访人员中大多数85.1%对当地政府的政务公开情况持正面肯定评价:对政府政务公开情况很满意11.4%、多数情况比较满意26.0%、基本满意46.7%。相反，对当地政府政务公开情况不满意的仅占受访人员总数的14.8%。可见，仅就调研当地政府政务公开情况看，受访人员总体上评价较好。这说明，近些年来西部民族地区农村行政执法的透明度有了很大改善。

(五)行政事业性收费执法满意度差强人意

根据国家发改委的界定，行政事业性收费是指“国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织根据法律法规的有关规定，依照国务院规定程序批准，在社会公共管理以及在向公民、法人或其他社会组织提供社会公共服务过程中，向特定对象收取的费用。”根据我们在西部民族地区农村的调研结果显示，调查对象对当地行政事业性收费的满意度呈“中间大、两头小”的格局:对行政事业性收费执法行为很满意的占9.0%，不满意的占16.3%，比较满意和基本满意的分别占27.3%和47.4%。相反，对当地行政机关实施事业性收费过程不满意的仅占受访人员总数的16.3%。可见，受访人员中大多数83.7%对当地行政机关实施事业性收费过程情况持正面肯定评价。但是，有一点很引人注意:对当地行政事业收费执法评价最差(“不满意”)的比例要高出评价最高(“很满意”)的比例七个百分点。这说明，如果抛开“折中”的观点，西部民族地区农牧民对行政事业性收费执法的不满意度要员高出满意度。事实上，我们在西部民族地区农村进行的个案调查中发现某些涉及行政事业性收费执法偶尔出现的违法事例造成的负面影响远比经常性的合法执法产生的正面影响的效应要大得多。

图表47　受访人员对行政机关实施事业性收费过程的总体评价

(六)行政执法中的“三乱”问题还比较突出

行政执法中的“三乱”问题是每一项实证研究项目关注的重点，本课题也没能例外。本课题在调查问卷中就行政执法过程中存在的“乱检查、乱罚款、乱收费”(下简称“三乱”)问题设计了选题并进行了调研。调查数据显示:13.9%的受访者认为当地行政执法中存在“严重”的“三乱”现象;62.0%的受访者认为当地行政执法中“有”“三乱”问题，但“不严重”;另有23.1%的受访者则认为当地行政执法中“不存在”“三乱”问题。这就是说，有3/4以上的受访者认为当地行政执法中存在“三乱”现象。由此可见，西部民族地区农村行政执法中“三乱”现象还是比较严重的。

图表48　“三乱”现象比较突出

西部民族地区农村行政执法环境评价

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