西部民族地区农村行政执法问题实证分析

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：如果排除被调查对象的主观因素，这个调查结果说明一半以上的行政执法人员都能够正确认识“法与权”的关系，但是主观认知并不代表实际操作，在实践中大量地存在认识正确而行动与言语表达不一的情形。在调研中，我们有意就当前行政执法人员的法治意识作以调查。我们认为行政执法人员的法治意识集中反映在对计划经济时代的代表性公文——“红头文件”地位和性质的认知上。

三、行政执法人员的法律意识实证分析

法律意识是相对于客观存在的法律现象的范畴，是人们对于法律(特别是现行法)和有关法律现象的观点、知识和心理态度的总称。法律意识可以分为不同的层次，因而有广义、较狭义、狭义、最狭义不同能够的定义。从广义上讲，法律意识是与一定社会发展阶段相适应的法律文化，是人们对一切法律现象的观点和看法。较狭义上的法律意识，是指法律理念，是定在法律的观念形态或人们自由的法律表现形式。狭义上的法律意识是一种意识形态，是一定社会利益集团对其法律地位的认识、评价。最狭义上的法律意识是指人们对现行法的基本看法和观点，对法的制定和实施具有非常重要的指导作用。从具体表现形式上看，法律意识表现为探索法律现象的各种法律学说，对现行法律的评价和解释，人们的法律动机和法律要求以及对自己权利、义务的认识(法律感)，对法、法律制度了解、掌握、运用的程度(法律知识)，以及对行为是否合法的评价等。

(一)法律培训和工作经验积累成为提升法律意识的主要途径

改革开放以来，随着我国民主法制建设进程的推进，西部民族地区农村行政执法人员的法律意识有了很大提高，到1997年以后更是由于国家提出“依法治国”战略，西部各民族地方在加强地方性立法(包括地方性法规、地方性规章、自治条例、单行条例)同时，通过各种途径加强公务员尤其是行政执法人员的法律素质。我们在西部民族地区农村调研时，对西部民族地区农村行政执法人员的法律意识状况进行了调查，发现近年来西部民族地区各级地方政府加强了对行政执法人员的法律培训，行政执法人员也越来越重视自学现行法律、法规，自觉重视法律思维的培养，自觉援引法律规范分析社会现象和解决社会问题，收看收听“法治在线”、“今日说法”等电视、广播节目的生活和工作习惯来提高自身的法律理解能力和法律意识。

图表31　行政执法人员学习法律法规的主要渠道

由图表31可以看出，在受访农村行政执法人员中，通过“业务培训”、“工作实践”和“自学”学习法律、法规的比例各占31.42%、29.73%和23.65%，合计占84.80%。可见，“业务培训”、“工作实践”和“自学”是西部民族地区农村行政执法人员学习现行法律法规的主要渠道。

(二)唯上、唯权观念根深蒂固

根据图表31，我们可以得出这样的结论:西部民族地区农村行政执法人员的法律观念较以前有很大提高。但是，我们同样可以看出，他们学习现行法律法规的积极性、主动性还比较差，法律知识主要通过“业务培训”和“工作实践”获得，工作、生活中通过自觉学习法律、法规获得法律知识的行政执法人员比例很低，行政执法人员缺乏正确的执法观念，唯上、唯权意识强，而法律意识弱。受访的296名行政执法人员中，把“业务培训”当作学习法律法规主渠道有93人，占31.42%;把“媒体宣传”当作学习法律法规主渠道的有45人，占15.20%;把“工作实践”当作学习法律法规主渠道的有88人，占29.73%;专门把“自学”当作获取法律、法规信息的行政执法人员有70人，占23.65%。

我们都知道，法律是一种专门性、技术性很强的专业知识，通过一般的国家公职人员“业务培训”、“媒体宣传”、“工作实践”是无法获得这方面的充分的知识的，它必须要通过专业培训才可以。

(三)行政执法人员权力意识强，权利意识弱

西部少数民族地区的部分行政执法人员在工作中高度关注权力的取得、运用、权力的支配性以及权力的有益性，而对行政相对人权利的尊重、权利的实现与保障则比较漠视。例如在地方性立法过程中往往重视主管部门权力配置，而弱于相对人权利保护;在行政诉讼过程中，一些行政人往往视正常起诉为对政府权威的挑战，甚至不出庭应诉。行政执法人员在“重权力”、“轻权利”的倾向集中反映在行政执法人员对法律和权力关系的理解上。(www.chuimin.cn)

在调研过程中，我们就“法与权”的关系进行了问卷调查(如图表32)。调查结果显示，296名受访行政执法人员中:认为“法大于权”的164人，占55.41%;认为“权大于法”的76人，占25.68%;认为“说不清楚”的56人，占18.92%。如果排除被调查对象的主观因素，这个调查结果说明一半以上的行政执法人员都能够正确认识“法与权”的关系，但是主观认知并不代表实际操作，在实践中大量地存在认识正确而行动与言语表达不一的情形。所以，在对一个群体或一个地区进行法律意识状况调查时，不能停留在“口头”上，更应当透过他们的行动来审视他们的观念。尽管这样，调查结果还显示，44.59%的受访行政执法人员对“法与权”的关系作出了错误判定(“权大于法”)或认识模糊(“说不清楚”)，这对于明确提出“依法治国”、“建设社会主义法治国家”已逾十年的社会是不可想像的。

图表32　行政执法人员视野中的法与权的关系

(四)行政执法人员管制意识强，服务意识弱

当前，我们社会正处于转型时期，行政执法人员的观念、行为同样不能脱离他们所处的时代。在调研中，我们有意就当前行政执法人员的法治意识作以调查。我们认为行政执法人员的法治意识集中反映在对计划经济时代的代表性公文——“红头文件”地位和性质的认知上。调查结果显示，受访296名行政执法人员中:有54人认为“红头文件”是“法律”，占18.24%;有210人认为“红头文件”“不是法律”，占70.95%;有32人认为“红头文件”的性质“说不清楚”，10.81%。2:7:1的结构似乎很“进步”。事实上，“红头文件”的性质确实无法做出“一刀切”的判断，有一些“红头文件”属于法规范性文件，有一些“红头文件”则不属于法规范性文件，而另有一些“红头文件”是具有一定的法规范性文件的效力，是否属于法律要根据具体情况(包括文件本身和发布文件的主体的法律地位、职权而定)。可见，2:7:1的结构恰恰反映了西部民族地区农村行政执法人员的法治观念很“落后”。

我们在调查中还发现另一个值得关注的现象:西部少数民族地区的行政执法人员在工作中多习惯运用行政强制、行政处罚、行政命令甚至变相强制的行政指导，缺乏服务行政、民主行政、授益行政等现代行政观念。这就是说，行政执法人员还像计划经济时代一样，认识和确定他们的地位、权力，管制意识强而服务意识差。另外，在地方性立法和制定规范性文件时，重视对行政相对人义务条款、责任条款的规定，疏于对相对人权利及其保障机制的规定，不善于甚至不愿意对行政服务义务做出具体明确规定，“门难进，脸难看、事难办”的现象比较突出。

图表33　行政执法人员视域下“红头文件”的性质

结合上面关于“法与权”的关系的调研结果，我们可以得出以下的结论:抛除部分公务员法律素质低下等因素，西部行政执法人员权力本位意识、官本位意识还很强，西部民族农村地区的法治建设还有漫漫长路。

另外，西部民族地区不少行政执法人员习惯于按部就班、墨守成规办事，不求有功但求无过的意识较强，缺乏创新精神，行政效率相对较低^[10]，也是影响西部民族地区农村行政执法水平的重要因素。

西部民族地区农村行政执法问题实证分析

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