我国西部民族地区农村行政执法问题研究：当前两种核心理论

二、当前主导西部民族地区农村社会发展的两种核心理论

(一)经济决定论

现代中国社会的巨大变化与领导中国社会变革的中国共产党选择马克思主义有直接的关系，而没有很好地完成由“革命党”向“执政党”转变的中国共产党也很容易在社会主义建设中出现“两级跳”现象——政治决定论和经济决定论。20世纪90年代国家全面实行社会主义市场经济，使政治决定论(主要是阶级斗争论)正式走向衰微，而为改革开放初期倡导的“经济建设中心”的经济决定论和国家各项制度结合提供了全新的契机。

1、经济决定论的基本观点

按照马克思主义经典作家的观点，法律以及执行法律的行为体现着立法者的意志，是属于建立在一定经济基础之上的上层建筑的重要组成部分，经济基础决定上层建筑，而作为社会意识一部分的法律意识同样受现实社会经济发展水平的决定:“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语)，发生矛盾，于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏……随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。在考察这些变革时，必须时刻把下面两者区别开来:一种是生产的经济条件方面所发生的物质的、可以用自然科学的精确性指明的变革，一种是人们借以意识到这个冲突并力求把它克服的那些法律的、政治的、宗教的、艺术的或哲学的……意识形态形式。”

新中国成立后实行计划经济的大部分年代，至少在1978年以前，国家生活强调以“阶级斗争为纲”，政治决定论主宰着整个社会生活，不仅国家出台的正式的法规范性文件很少，政策性文件也大量充斥着政治口号，行政执法基本上被政治决定和政治命令所取代。1978年中国共产党十一届三中全会提出国家工作的重点转向“社会主义现代化建设”，之后又提出“一个中心、两个基本点”，并写进1982年《宪法》序言。“一个中心”就是“以经济建设为中心”。经济决定论在国家生活中取得核心地位，尽管在1983年至1993年的十年时间里，国家领导人曾有意将精神文明建设提高到和物质文明同样的高度，但由于其不具有“自然科学的精确性”而无法在实际工作中量化，与领导干部考核制度无法做到恰接，而实际上一步步被政治生活边缘化。中国共产党十四大提出国家实行社会主义市场经济，从国家经济层面彻底掐断了政治决定论的“营养线”，经济决定论从国家生活层面深入到了民间(市民)社会。

2、经济决定论在市民社会中的贯彻

20世纪80年代初在全国农村推行家庭联产承包责任制，是经济决定论在市民社会推开的第一步，它对农村集体经济进行“釜底抽薪”，从所有制上打开了“所有权绝对”神话的缺口，土地承包经营权承认了农民拥有家庭财产的合法性，一经承认农户经营土地获得财产的合法性，农户人格就有了坚实的物质基础，有了“自然科学的精确性”可指明的法律品质，而不再是一种抽象的政治人格。西部民族地区农牧民户也正是在这个过程中第一次真正获得法律承认的独立人格。1986年全国人大通过的《民法通则》根本上是对农村实行的以家庭联产承包责任制为核心的经济体制改革的法律确认，是对“以经济建设为中心”的国家政治路线的民间形态的法律承认。

诚然如此，家庭联产承包责任制的法律人格化改革是不彻底的，将土地承包经营权的主体归结为农户而不是自然人个人，对于照顾人们对农村集体(公有制)经济的感情和保留集体所有权是有利的，但对提高财产的利用效率、保护未成年人利益、坐实财产责任、加速财产流转很不利，也与《民法通则》、《婚姻法》、《继承法》等相关法律法规财产制度的立法价值相冲突。因此，在1993年以前，经济决定论起码在中国广大的农村民间社会还没有取得真正的统治地位。1985年经济体制改革在城镇全面铺开，城镇居民的完整人格伴随着割断与公有制、各种国家福利待遇联系的阵痛中逐步建立起来，1993年国家全面推行市场经济为经济决定论在城镇市民社会完成自然历史进程扫清了一切障碍。市场作为社会资源的配置方式一经推行开来，“以经济建设为中心”就变成了全社会的自觉实践，是否把它作为党和国家基本路线的实际意义也就不大了，因为财产量化和确定法律人格的制度安排和自觉实践比任何理论更有说服力。

与这种市场化、市民社会在建相适应的理论认为，社会个体法律意识的提高，关键在于他对自己拥有权利的关注程度，只有丰衣足食的人才会进一步实现自己法律权利，发展民族地区经济才能优化民族地区行政执法工作:(1)西部民族地区农村农民的法律意识淡薄是由于经济落后引起的。目前我国西部少数民族地区农村人均收入极低，他们更需要经济利益的满足，这样才会使他们有更坚实的经济基础支持他们寻求法律的援助。所以，受当地农村经济发展水平的限制，导致了偏远地区农民法律权利的淡漠和法律意识的淡薄。(2)西部民族地区农民“惜讼”缘于高昂的诉讼成本。当地农民的低收入水平也难以支付相对高昂的诉讼费用。长期不懈的农村普法，使当地广大农民群众的法律意识有所觉醒，他们逐渐地意识到可以拿起法律武器来维护自己正当合法的权益。然而，高昂的诉讼费用却使农民望而却步。农民即使知道自己享有的某些权利受损，有维权的意愿，却由于不熟悉诉讼的基本程序、无法调查取证、无力负担诉讼的各项费用等原因，而不敢起诉。由此，他们尽管享有法律赋予的诉权，却难以运用法律手段来维权。因此，发展西部少数民族地区经济是优化当地行政执法环境的重中之重。

3、经济决定论对西部民族地区的影响

经济决定论在西部民族地区的历史远比一般行政区域要长久。在历史上，中国西部民族地区历来被看作经济落后的蛮荒地区，文化教化和经济开发是历代中央政权对西部民族地区的基本政策。新中国成立后不久，以“工业化总路线”为核心的经济决定论就开始纳入国家政策系统。“一五”、“二五”计划期间，国家将当时苏联援建的156项工程的42项安排在西部，与此同时并进的是牵涉西部政治色彩很浓的民族识别和全国过第一次人口普查。之后，1964年到1978年15年时间里，国家大规模推进“三线建设”，在西部主要是民族地区安排建设项目1100多个，投入资金2052亿元，经济决定论在中苏交恶和美国在我国东南沿海蓄意挑衅的背景下在西部民族地区更深入到社会生活的方方面面。1999年中共中央在世纪之交提出了“西部大开发”的战略决策，在整个国家进行社会主义市场经济建设和国有企业公司制改革、集体经济民营化的大环境下，无论国家在政策上、舆论宣传上怎样“去政治化”、“去意识形态化”，都无法否决“西部大开发”的第一要义是西部民族地区的经济发展。

经济决定论对西部民族地区社会经济发展产生了深远的影响。譬如，新中国成立后的“一五”、“二五”计划和“三线建设”在西部民族地区建成了一批以能源交通为基础、国防科技为重点、原材料工业与加工工业相配套的、科研与生产相结合的战略后方基地，建成了一批重要的铁路、公路干线和支线，促进了西部民族地区经济、科技文化的发展，奠定了西部民族地区工业化、现代化的基础;其消极作用也是明显的，由于当时的许多建设项目都以国防工业、重工业为主，造成了在西部民族地区很长一段时间内无法克服经济结构、企业产业布局的“偏执”，造成工业的产业链过短、工业和当地农牧业联系不紧，不能带动当地农牧业发展和农牧民的产业转移、市民化、城市化，以及当地农牧业生态环境恶化，使工业与当地传统产业、工业工人和传统农牧民之间处于一种生态环境利用的紧张对立关系中。2008年我们到西部民族地区调研，恰逢两次影响全世界的重大事件——“3·14”事件和“7·5”事件。我们认为，深藏在这两次事件后面的深层文化背景是具有很强市场竞争力的现代经济部门与处于竞争弱势的传统产业的冲突，而贯穿于这种冲突背后而一朝突发的深层原因则是国家在推进西部民族地区社会发展中重视经济因素而忽视文化建设造成的。

(二)政府主导市场经济论

1、政府主导市场经济的含义

政府主导市场经济就是政府对经济发展采取干预甚至统制的强硬措施——主要表现为运用政府的地位、影响和力量制定经济发展战略和一系列政策、措施，干预、指导国民经济各个部门和市场活动，以便控制和诱导社会经济发展方向及资源配置——把经济纳入到政府预期的轨道的市场经济发展模式。中国历来是一个信奉行政权至上的国度。新中国成立后，除了在政府之上又加了一个更高的执政党党权之外，国家权力格局并没有改变，政府权力仍然处于国家权力系统的最强势地位。改革开放以后，政治国家相对于市民社会的整体优势有所削弱，但政府在国家权力系统中的地位并未改变。1993年国家实行市场经济转型，政府职能做适应性转变;1997年中国共产党提出“依法治国”方略，政府权力受到法治的挑战，政府参与立法的力度、深度、广度大为以前加强。正是在国家实行市场经济和建设法治国家的过程中，政府尤其是地方政府做了适应性调整，稳妥地实现了行政性政府向经济性政府的转变，把中国市场经济引向了政府主导型市场经济模式。(www.chuimin.cn)

2、政府主导市场经济的特征

政府主导市场经济明显具有不同于其他经济模式的特征，概括起来包括以下几点:

(1)政府是引导市场经济发展的主导力量。从理论上来讲，作为一种经济形态，市场经济与自然经济相对，与政府参与无关;作为一种资源配置方式，市场经济与计划经济相对，与意识形态无关。但是，现代市场经济国家注意到了市场作为一种资源配置方式的局限性，政府作为市场的一种补充力量参与到了资源配置中来，从而出现了介于市场经济和计划经济这两种极端资源配置方式之间的混合经济形式——只是政府介入市场的深度、力度、广度有差别而已。政府主导市场经济就是指政府在社会资源配置中处于主导地位，对社会经济发展起着主导作用。

(2)行政权力广泛参与社会财富分配。政府主导市场经济模式与其它市场经济模式最显著的一个区别就在于政府权力广泛介入社会生活:行政机构设置具体到居民社区这样的最基层;社会自治组织包括最基层组织的广泛行政化倾向;政府是组织社会资源的核心;政府把持中央和地方财政;政府是国家财政、货币等宏观经济政策的实际决定者;中央通过实行项目制、直补等行政手段作为实现中央对地方财政转移支付的主要方式;地方和中央财税之间存在很强的行政隶属关系;等等。

(3)市场经济模式是通过政府实行自上而下的改革逐步建立起来的。按照马克思主义经典作家的理论，市场经济也是“与生产力一定水平相适应的交往形式”，是与社会化大生产相适应的市民社会取代与自然经济相适应的村居社会的必然产物，包括两种建立模式:一是通过自下而上的社会适应性发展，完成自然经济向市场经济的自然过渡，包括构建与市场经济形态相适应的市民社会自治组织;二是在由传统社会向市场经济社会过渡的过程中，政府被动进行自上而下的改革，逐步加强市场对资源配置的力度，整个过程是行政权力对资源配置影响力和范围逐渐向社会退让的过程。新中国建国后长期实行计划经济，到上世纪90年代以后才逐步实行自上而下的市场化改革，向市场经济过渡，政府在市场化改革中始终处于核心地位。尽管这样，我国现阶段的市场经济还带有特别明显的计划经济的特点，在某些历史阶段的某些方面还出现过反复。

(4)政府主要通过参与立法或直接影响市场的行为，影响社会选择和社会发展。“市场经济是法制经济”，这是中国改革开放以来，政治决策层最基本的认识。因此，尽管当下中国社会的权力格局和政府权力对社会生活的决定性影响地位没有改变，但是政府权力运作的模式却发生了改变，政府不是通过简单的、赤裸裸的行政方式直接影响社会生活，而是通过简单的、更加温情的参与立法的方式影响社会生活——即政府凭借行政权力影响立法机关的立法活动，将自己的意志或愿望间接的写进法律，或通过直接制定行政法规、规章直接将自身的意志或愿望写进可普遍适用的法规范性文件;无论是参与立法还是直接制定行政性法规范性文件，都是现阶段“中国式市场经济”运行的一个显著特征。

3、政府主导论对西部民族地区社会发展的影响

从1953年国民经济恢复期结束后的“一五”计划开始，到“三线建设”时期，到70年代末80年代初的改革开放，直到当前，中央财政一直是西部民族地区社会经济发展的主导影响力量，中央财政对一些民族地区的财政配比超过了1:1以上。可以这样说，直到国家1993年国家明确提出“建设社会主义市场经济”以前，西部民族地区社会发展就是一种政府主导论——更确切些说，是行政主导论——下发展的，计划不仅是国家对社会资源在产业部门之间、城乡之间、地区之间分配做出的安排，而且直接影响到西部民族地区每一个少数民族家庭。到1993年以后，市场作为配置社会资源的方式在西部民族地区的地位加强，但中央财政对西部民族地区的财政补助政策一直沿袭，没有任何改变，在我国西部民族地区实行的市场经济是典型的政府主导市场经济模式:

(1)就业族群化

从新中国成立之初政务院颁布的《民族区域自治实施纲要》到20世纪80年代全国人大制定的《民族区域自治法》和政府的其他有关法规范性文件、政策，都规定民族自治地方各级行政官员从当地自治民族官员中选任，公务人员录用要优先录用当地自治民族人员。这种对于就业人员族群背景的规定和当地业已存在的族群行业分层相互推动，在很大程度上使民族地区的就业问题地方化，而地方“依法办事”的结果使就业机会族群化。在国家全面推行市场经济以后，就业市场化，竞争应当成为就业的一种主流方式，而国家在民族地区长期推行的就业民族化政策就与国家的基本经济政策发生了尖锐冲突，这在很大程度上成为影响西部民族地区社会不稳定的重要因素。反过来，就业族群化又进一步推动了西部民族地区族群间业已存在的“族群分层”。

(2)身份资本化

政府对西部民族地区少数族群的优惠行政执法，使得享受优惠政策的族群成员在社会流动机会、社会资源占有分配方面享有了特殊“优先权”，从中可以得到实惠，而且这种事会是由国家政策和制度化措施保障的。这使得享有优惠政策的待遇的“族群身份”成了一种仅有一定“利益”价值的“社会资本”。根据我们的调研，当前西部民族地区城乡普遍存在倒卖“民族身份”的市场——主要是当地或外来汉族移民为了追求经济利益(如享有国家对少数民族的经济优惠待遇、财政补贴等)、获得某种“特权”(如担任地方国家机关公职等)、区的某种社会地位(如只有少数族群成员才能享有的特殊身份、获得低分被大学录取的资格等)。身份资本化是一种族群不平等现象，只能作为国家在过渡时期解决族群关系的暂时政策。就市场经济本身而言，身份不是市场要素，不能参与市场分配;族群身份政策就是一种政府行政干预的体现，是政府主导市场经济的典型特征。

(3)“多数”弱势群体

根据民族区域自治法律、法规的规定，只有少数民族才能够设立自治地方、享有自治权，即便是少数族群占绝对优势的地区如青海、西藏等地的藏区，汉族无论人口再少也被视为“多数”，不能设置自治地方包括准民族自治地方的乡镇。这样，法律客观上在少数族群人口聚居地西部地区“创制”了一个“多数”的“弱势群体”，他们的权益可能时时受到当地人口、地位占绝对优势的“少数”的威胁。

从上世纪70年代以后，国家在西部民族地区实行族别身份相联系的计划生育政策，大部分的西部地区少数族群生育不受限制，且汉族生育行为又受到经济条件制约。到90年到初，西部民族地区尤其是农村的族群结构呈现出权重比向“少数”倾斜的态势。但是，国家实行市场经济以后，尽管政府在民族地区人口生育行政执法上实行宽严不等的政策，但户籍流动管制大大放松，大量内地汉族迁移至民族地区谋生，西部民族地区“少数”和“多数”的族群人口比例关系再次向“多数”滑动。因为，民族区域自治法下的“多数”“弱势群体”依然合法存在，而在西部民族地区“少数”和“多数”的局部利益消长矛盾却被资源的市场方式现实地摆在了各民族自治地方的面前——从来没有这样表面、明朗、透明——从上世纪末到今天，我国发生的几起严重族群冲突事件大多都发生在少数族群比例相对较高的西部民族地区。“多数”“弱势群体”在计划经济时代并不成问题，而在政府强力干预下的市场经济时代，它会成为西部民族地区尤其是西藏、四川、青海、甘肃、新疆引发族群冲突的重大诱因。我们在新疆调研的一个分队亲历了“7·5”事件的全过程，他们亲身感受到了“多数”“弱势群体”对新疆社会稳定和发展产生的显在和潜在影响。