西部民族地区农村行政执法受族群因素影响

三、族群因素对农村行政执法环境的影响

在现代社会中，族群和民族存在着重要的区别，将二者不加区分的最可怕后果莫过于将一切族群问题政治化，将族群关系置于长期的紧张对立之中。当然，我们也应当看到二者的联系，使我们能够采用法律等中性的社会治理手段更好地去处理族际关系、解决族际矛盾。

族群是人类社群分化的产物。族群是民族的基础，族群认同是民族认同的前提。斯大林的民族理论强调民族界定的客观性，而现代民族主义理论认为民族只是想象的共同体，是源自主观意识的隶属感，因为民族不可能有客观标准，强调用集体认同和个人认同这两项主观标准去克服民族界定中的客观先验主义，用具体的、侧重主观标准的、鲜活的“族群”概念取代抽象的、侧重客观标准的、灵空的“民族”概念。^[20]正如安东尼·斯密斯所认为的那样，族群是一种文化联系和认同，存在于地方性和区域性共同体中，农民、部族、手艺人、劳工等构成民族的社会基础。这样的群体与其说是民族毋宁说是族群，这种民族主义是一种族群民族主义——族群在很大程度上是独立于现代化进程的;在现代社会，民族是连接国家和市民社会的手段，是一种市民政治化、公民化手段，因“法律－政治”整合而成共同体，因普遍遵守的意识形态而获得合法性;只有当族群、族群单一文化、族群国家疆域三要素重合时，才可以有“民族国家”——但这样的国家为数极少，大多数国家都是多个族群组成的，是一种“族群的国家”，而民族同时既是公民的又是族群的;在这种情况下，国家被视为各个族群情感寄托与归属的场所，反过来，国家以国家体制在社会文化生活中获取了广泛的权力，并以民族国家、法律、公共文化创建出一个整体民族认同的神话。^[21]

一个民族，构成其主体的群体一定是族群——或单一或多个，民族现象根本上难以脱离族群规定性;如果要认清民族现象，就不得不去研究更基础的族群现象。^[22]用族群概念作为工具去分析民族现象，可以使我们更加深入认识族群互动的机制，认识族群、族群关系和民族现象的本质，也更切近我们从法律、行政执法的角度超越历史的和意识形态的局限性去认识我国的民族现象、民族关系。

(一)族群的一般社会功能

1、自我认同功能

(1)自我认同与社会认定

族群将个人组织为群体。族群最核心的问题是自我认同和社会认定。族群是在社会交往中才发生的“意识”活动，包括自观和他观两个方面。自我认同是人们对族群身份的自我肯定，即所谓的“自观”;社会认定是他人对族群身份的辨识，即所谓的“他观”。

族群具有体质和文化相通性。族群在社会交往中，对具有与自身相通体质、文化等“自然”特征的人们，产生“同类”的个体或群体意识，对不具有与自身相通体质、文化等“自然”特征的人们产生“非我族类”的个体或群体意识，这就是族群的自我认同。“‘族群意识’具有多层次性”，“在人们置身于不断扩大的‘群体’并与其他‘群体’接触时，认同的范围也在不断地扩大。”^[23]“这种经由接触而自然萌发或者经由传播而获得的族群身份意识是一种族群成员关于自己族群身份的自我定义”^[24]。可以肯定地说，族群交往中用于族群自我认同的标准如宗教信仰、体质特征、血统、身体表征等都是显在的、自然的，一些关于族群身份认定的制度化手段可能会模糊族群界限，也可能使族群界限明晰化。族群界限明晰化政策总体上与人类社会族群融合的大趋势不相适应，会延续一个国家或地区长期存在的族群问题，在特定条件下成为引发族群冲突的巨大隐患。因为，自我认同本身包含着族群对外族群的排斥意识;只要族群界限存在，这种族群排斥意识就会相伴随而存在，从而成为引发族群冲突的重要主观诱因。其实，人们的族群意识并不是与生俱来的，而是在后天与同族群人们的共同交往环境中逐渐萌生、明晰、强化的。一个刚出生的孩子，他或她没有族群身份归属意识，他或她不认为自己和其他孩子在社会身份上有什么差别，他或她也不会因交往对象是否有与他或她相同的体质特征、宗教信仰、血统等而决定是否与其交往。只是在后来社会化的过程，根据具体场景、感情、利益亲疏关系，在周围亲近人首先是父母、家庭成员的直接影响和指引下，学习并接受把周围的社会成员划分为不同性质、不同层次的群组。^[25]

族群身份的确定，除了自我认同，还包括社会认定。族群的社会认定是族群社会功能的首要反应。所谓族群的社会认定就是“相邻的其他族群以及族群所在地的各种社会力量对该族群的界定”，是“族群关系和政治因素对族群归属的作用”。^[26]有人认为，参与族群社会认定的力量主要有族群本身、地方社会系统中的其他群体、国家三大方面构成。^[27]其中，族群本身属于自我认同因素，其他两个方面属于社会认同因素。这种划分特别强调了国家在现代社会族群认同中的重大影响。

(2)个人认同与集体认同

族群理论认为，族群是个人组织为群体的机制和群体关系的结构机制。因此，族群认同包含个人和群体两个层面。族群成员个人对其族群归属的认知就是个人认同，族群以共享的记忆、神话、价值符号、祖先崇拜等对构成其成员的个体作出的归属评价就是集体认同。

个人认同是社会成员个体对自己族群归属的判断，不同的个体可能对族群归属有不同的判定标尺和心理感受，因而有不同的认知。从这样的角度上讲，个人认同具有多元化和多层次性。而且从人类社会发展史上，族群兴盛、交替、衰亡的过程来看，个人对族群身份的判断往往会收到所处社会环境尤其是所处社会的国家族群政策的影响，因而往往作出有利于自身利益的情景性选择，具有鲜明的个体性和主观性。当然，个人认同是一种个人一厢情愿的行为，并不具有排斥他人作出同样选择的可能，因而具有兼容性。

与个人认同不同，集体认同把族群认同定型为社会制造出来的“人工产品”，把族群认同上升到文化层面，认为族群认同是一代又一代人共享记忆和经验的沉淀。因而，集体认同的标尺更具有稳定性、客观性，而且集体认同的依据也往往是族群长期社会经验积累和各种社会力量历练的结果，是族群数代成员共同理性的结晶，具有唯一性和适用上的普遍性。另外，集体认同相对于个人认同，是族群整体对个体成员受否为“同类”的评价，一经认定就产生排斥任何个人选择的效果，因而具有鲜明的排他性。

2、社会建构功能

首先，族群形成社会关系。费孝通先生认为，民族必须和“非我族类”的外人接触才发生民族认同，也就是民族意识。^[28]这就是说，族群认同是一种社会关系建构:自我认同是对个人族群归属关系的判定和个人与特定族群存在稳定族群关系的认知，社会认定是族群以外的人们对族群象征符号的认定;个人认定体现个人对族群归属关系的自我肯定，集体认定反映族群与成员的身份关系。可见，族群认同形成较社会个体成员更高层级的社会关系。

其次，族群意识是在社会交往过程中形成的。前文我们已经论述过，族群不仅仅意味着自我认知，更主要的是反映着社会认定。如果不是涉及到具体存在的族群，“族群认同”就不具有任何意义，也不会发生。从这样的角度上讲，族群意识不仅仅是后天环境的产物，更重要的是它是一种基于个体生命关系在社会层面地再构或建构。

再次，族群具有社会整合功能。族群形成不同与个体生命的生态关系，并增加了个体社会成员原来所没有的政治、经济、文化、社会关系内容。族群的社会整合功能首先表现在它可以形成族群凝聚力，把本族群的个体力量组织起来，求同存异，一致对外(族群);族群的社会整合功能还表现它有助于族群在社会交往中形成族群意识和共同的族群心理，从而使族群获得一种增强凝聚力的“软实力”;再者，族群可以通过共享的记忆、神话、价值符号、祖先崇拜等符号形成超现实的“象征帝国”或“文化帝国”，使“我”、“我们”和“他”、“他们”的界限客观化、明晰化，从符号上确定社会亲近的范围;另外，族群民族主义具有建立“民族国家”的冲动，历史上曾经处在宗教控制下的族群都经历过创建民族国家的事实。

最后，族群是形成民族国家的自然基础。族群是人类社群分化的一种基本现象，族群认同是民族现象的基础。可见，民族国家的形成无不以族群作为其基础。(www.chuimin.cn)

3、文化组织功能

对自然环境的适应造成了群体之间的文化差异。由于人口流动、迁移，不同文化背景的人们相遇，形成组织文化差异的社会结构方式:族群互动和相互承认使存在文化差异的各族群在社会系统中以“族群”的方式组织起来，通过对同属政治实体的认同借以维持各自的文化差异并使这种差异不致危机社会成员的共同利益，是社会互动得以持续。^[29]这就是说，族群共存是“文化妥协”的结果。从这方面讲，无论是对一个一般的族群还是民族国家，族群都具有一项基本的功能——组织族群文化，使族群获得持久的稳定性。

族群首先并不是一种政治实体，而是一种文化现象，一种稳定文化共同体。前文我们已经讲过，族群意味着自我判断和社会认定。族群认同有一系列表征，如族群共同遵循的角色规范、禁忌、道德准则，共同信奉的宗教和崇拜的图腾、祖先、神话，区分本族与他族的服饰、节日、庆典、祭祀活动等标识等等，它们构成族群认同的一般标准和规则，决定成员资格和区分外人。这一切都构成族群文化的符号和文化特征，代表着特定族群特有的一系列价值、规范、族群关系模式甚至社会地位等级等等。所以，从判定族群的客观标尺角度来讲，族群并不是一种社会组织，而是一种松散的文化共同体，只有那些把族群意识上升为与共同地域范围内的他族共同遵守的意识形态的族群才能够建立民族国家，但族群的民族化、政治实体化并不否定族群文化，族群文化特征仍然是族群认同基本依据和构成民族国家的自然基础。

族群的文化组织功能还表现在族群文化具有动员族群成员、凝聚族群力量的作用。从近代以来，人们特别强调有形的社会力量尤其是法律在社会整合、维系社会秩序和社会稳定方面的作用，而忽视无形的社会资源在政治认同、公民认同中的作用，“法律万能论”就是这种认知的产物。事实上，当国家面临重大政治危机、经济危机和战争威胁时，许多有形的社会力量就会在事实上“失效”，这时候能够把社会全体成员动员起来的恰恰不是警察、监狱、法律等有形的社会力量，而是文化、道德责任感、民族情感等无形社会力量，族群文化集团的作用就显现出来。而外患和外部压力消失或缓解时，国家内部各群体之间的文化差异的地位就上升，族群意识受到关注。可见，族群是一种文化认同方式，是社会认同包括政治认同和公民认同的基础，也是社会认同的结果。

(二)族群对行政执法的影响

族群的一般社会功能对行政执法的影响是抽象和普遍意义上的。本书关于族群对行政执法的影响的探讨，是从具体行政行为(如果我们暂且接受现阶段立法文件对行政行为的这种区分的话)角度而言的，因此除了探究族群对行政执法的一般功能以外，有必要结合我们对西部民族地区农村行政执法的调研情况，谈谈族群对西部民族地区农村具体行政执法的影响。根据我们的调研，族群对西部民族地区农村具体行政执法的影响主要表现在两个层面:一是对具体行政相对人的影响，二是对具体行政相对人所在族群的影响。

1、对具体行政相对人的影响

我们通常讲的行政执法指的是具体行政行为，它在现实中表现为由该具体行政执法行为连接执法主体和行政执法相对人的法律关系。关于行政执法主体，我们在前文已经详细作过论述。我们这里研究问题的特殊性还在于针对我国西部民族地区农村的少数民族族群实施行政执法行为时表现出的特殊性。

(1)族群身份的行政认定

既然国家把族群身份制度化并作为公民身份制度的一部分并进行了专门立法，“族群”身份就不再仅仅具有文化象征意义，而具有了政治和社会意义，那么相关的国家行政执法机关就必然承担在落实公民身份制度中进行族群身份认定的职责。因为，从《宪法》、《民族区域自治法》等宪法规范性文件到《户籍法》等一般法律文件再到地方性法规、规章、国家政策，国家出台了一系列与族群身份有关的生育、入学、就业、提干、福利、税收等优惠措施，族群身份已经不再具有实质上的与语言、宗教、文化等密切联系的“族群”含义，而实实在在是享受政府各项优惠政策时可以得到实际利益的一纸证明。^[30]

上世纪50年代的民族识别是作为一项政治任务进行的，相关调整民族关系的法律制度还很不健全，因此我们很难把当时的族群身份鉴别看作是一种行政执法行为。当时“民族识别的依据标准主要是民族特征和民族意愿”^[31]，而非法律。后来经当时参与民族识别工作的老一代人回忆、总结，认为20世纪50年代的民族识别工作具有四个方面的鲜明特征:第一，判定族体差别是否可以定义为“民族”差别的主要资料是历史、语言文字、服饰习俗等基本上属于文化层面的内容，斯大林关于“民族”定义的“共同语言”、“共同心理素质”这两条主要表现为文化层面的共性标准受到特别关注;第二，淡化“共同地域”、“共同经济生活”从而淡化民族识别的政治色彩，行政区划和管辖边界等政治层面的内容并非当时民族识别的重点;第三，各族群的体质差别不是民族识别的主要内容;第四，在民族识别中，实行由群体自行申报，充分尊重了群众的意愿。^[32]可见，20世纪50年代民族识别过程中识别出来的“民族”实际上是当作文化群体来看待，是严格意义上的“族群”而非“民族”;民族识别的进路也不是制度化和政治化。如果按照50年代确定的民族识别的指导思路走下来，完全可以肯定我国的族群关系状况将是另一种局面。

当前我国基本完备的社会主义法律制度体系已经建立起来，“族群”格局也已经在上世纪50年代并经60、80年代的三次民族识别工作中鼎定，由于特定社会条件下民族识别政策改变而造成的当今族群“分而未化”、“融而未合”的局面也已经成为历史疑难问题，但有一点是肯定的今天和今后的民族识别工作只能在既定格局基础上按照法律程序进行，换一句话说，民族识别将作为户籍行政执法事项进行，特定公民族群身份的认定将不可能采取“运动”的形式，而是走行政确认程序。

(2)享有各种优惠政策带来的实际利益

如果说20世纪50年代的民族识别是为了贯彻落实1949年《共同纲领》、1954年《宪法》和《民族区域自治实施纲要》确定的民族区域自治政策，是一项政治意义重大的历史任务的话，今天的公民族群身份行政确认则主要是为了贯彻《民族区域自治法》等民族区域自治法律制度，是一种标准的执法行为。公民族群身份行政确认也不再主要是“民族”意义而主要是个体意义，即基于特定族群身份而享有具体的各种政治待遇、经济优惠、社会生活关照等。就我国当前的立法实际来看，西部民族地区农村行政执法中涉及少数族群特殊权利的行政执法事项主要包括五大方面:①教育行政执法。受教育机会平等是现代民族国家中族群平等的重要体现，受教育的程度和水平很大程度上决定一个人的生存能力、就业空间。我国《民族区域自治法》、国务院《实施民族区域自治法若干规定》都明确规定国家创办民族学校，在具体实施中又采取对少数族群学生降低分数线或实行报送，或对某些少数族群学生提供奖学金或财政补助帮助和鼓励少数族群学生完成学业。各级教育行政机构和办学机构对少数族群成员接受和其他族群成员、本族群成员平等的受教育机会负有保障职责。②就业行政执法。对于绝大多数社会职位而言，主要通过竞聘上岗。但是，国家为了贯彻特定时期的民族政策目标，对一些社会职位尤其是管理少数族群事务的专设国家机构和民族地区国家机构工作人员的族群身份作出了特别规定，譬如，我国《民族区域自治法》、《实施民族区域自治法若干规定》、《民族乡工作条例》等法律法规明确规定民族自治地方各级行政首脑必须选自当地实行自治的少数族群，在公务员录用时优先录用当地实行自治族群的成员。由此派生了特定族群对相关国家特定机构职位的“特权”——一切享有选举权和被选举权的特定族群成员应得的“利益”。相关的行政执法机关在行政执法过程中就必须按照这些法律、法规的规定执行。③土地承包权和用益权行政执法。在西部民族地区农村农牧民和内地农民一样对集体经济组织的耕地、牧场享有承包经营权。尽管近年来西部民族地区农村少数民族族群的生活方式已经发生了重大变化，但是占有一定数量的土地仍然是其生活得到保障的前提。土地行政执法仍然是西部民族地区各级行政执法机关行政执法的重要内容。④税费等财政行政执法。1950年以来国家长期实行对西部民族地区实行经济优惠政策，其中90%以上的经济优惠措施是财政税收方面的，如对少数民族地区农牧业实行轻税照顾，对生活贫困民族地区见证农业税，停征民族地区农业特产税等等。西部民族地区各级人民政府农村经济行政执法的主要内容就是落实这些优惠政策。⑤其他涉及民族地区少数族群的行政执法。国家特定时期为了促进西部民族地区社会经济的发展，朱门制定了一些旨在保护民族地区少数族群利益的政策，譬如，西部大开发政策、中央对民族地区的配比财政补贴政策等。最典型的事例是国家对少数民族族群的计划生育政策。中国长期实行严格的计划生育行政执法，强调一对夫妇只生一个孩子，但考虑到西部民族地区少数族群人口和社会经济发展的实际情况，在计划生育行政执法方面对少数族群实行由差别的放宽政策，甚至对某些族群实行生育无限制。

2、对具体行政相对人所在族群的影响

行政执法是针对特定行政相对人采取的行动，理论上讲不涉及行政相对人以外的其他人的利益，但是一旦行政执法涉及到行政相对人的族群归属问题，行政执法就变得复杂起来，行政执法就不再是涉及个人利益的行为，行政执法主体需要仔细斟酌、评估执法行为产生的社会影响。执法过程中对各种关系处理地恰当，会促进区域范围内族群关系的和谐发展;如果处理不当，可能会产生族群隔阂、族群矛盾甚至会引发族群冲突。

前文我们已经谈到过，20世纪50年代国家民族政策的本质是族群文化政策，但在后来的具体实施过程中改变了原定的思路，族群身份制度化、民族政策政治化，留下了今天在西部民族地区在处理族群关系中一系列积重难返的难题:族群身份社会资本化问题，族群分层问题，族群政治化问题，族群产业分层问题，等等。可以说，今天针对西部民族地区的农村行政执法首先考虑的问题不是如何去“教化”行政执法相对人这样简单，任何针对特殊族群个人的行政执法首相要考虑的是他或她所在族群的感受、态度，这种行政执法政治化倾向已经成为影响推进西部民族地区尤其是农村法治化进程的重大障碍。