西部民族地区农村行政执法不良研究

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：不少人认为对于行政执法监督，执法是本，监督是补充。

四、行政执法监督环境不良

(一)人治观念犹存

前文我们已经提到有关法权关系的调研情况(见图表42)。调研数据显示，认为“法大于权”的为328人(占受访总人数的46.4)，认为“权大于法”的为221人(占受访总人数的31.3)，而此外的158人则对此表示“说不清楚”(占受访人数的22.3)。由此似乎可以推断出:受访当地的人员对这一问题的认识总体上看来是以“法大于权”的意见占据优势，进而是否可以推论:在受访当地的法制环境状况良好?完全不能，因为受访总人数707人，而认为“法大于权”的只有328人，不到受访人员的一半;考虑到“说不清楚”占到受访人数22.3的人中如果有负面认识的人数尚不确定这一事实，那么，受访当地的行政执法状况给当地民众留下的印象究竟以正面形象主还是负面形象值得思考，当地“人治”环境状况严重，“法治”环境状况不容乐观。

中国有着几千年的集权专制传统，这种人治的历史积淀成为当今依法行政的先天障碍。新中国的行政执法监督制度经历了曲折历程，但毋庸置疑，在我国西部民族地区农村仍有一些地区和行业，法治观念淡薄，官本思想严重;执法不力，强制力软化;简化执法、以钱代罚、以罚代刑;有法不依、执法不严、违法不究的现象屡见不鲜;权大于法、情重于法、人治现象比较严重，加之法律不完备，更少相关配套的法律法规，具体操作难度很大，权威难以树立，直接影响了执法质量，有时出现以行政命令政策替代法律等现象。笔者在青海省海北藏族自治州进行实地调查时与自治州政府的一名行政工作人员交谈时，这位行政工作人员意味深长的告诉笔者，各地的农村行政执法基本上都是一把手独裁制，任何事情都是领导说了算，监督完全是流于形式，领导就是一切。由此可见，“权大于法”的人治观念在我国西部民族地区相当大一部分执法者中很有市场，他们缺乏依法行政，文明执法的意识，行政执法监督更是难以发挥用武之地。诸如此类，都不利于市场经济的规范及行政法治的建立。

表8　县政府“红头文件”的性质

(二)民众行政法律意识淡薄

调查数据显示:认为“红头文件”不是法律和说不清楚的共计327人，占到受访人员的46.2%，明确认为县政府的“红头文件”是法律的共计379人，占到受访人员53.6%。对于此问题的人是可以推断出当地民众对于懂法的状况，从一个侧面反映出当地民众法律素质的高低。由此可见，受访当地民众对于“红头文件的性质”有相当一部分人，将近一半的人仍然对其性质模糊不清或者有错误认识，这说明受访当地民众对于法律知识的欠缺，法律知识层次仍有待提高，公民法律意识有待进一步增强。

调研数据显示:对最主要的是何种原因导致了某涉农领域行政执法问题最多这一问题，受访人员的意见分布如下:占受访人员总数过半的人(53.6%)认为“农民不懂法”是最主要的原因;占受访人员总数24.6%的人认为导致该领域行政执法问题最多的最主要原因归之于“行政执法人员不依法办事”。由此可见，当地民众的法律意识相对比较低下，对于有关的行政执法方面的法律常识更是知之甚少。

由以上的调研以及刘志坚、韩雪梅、韩林学者《青海少数民族地区公民行政法律意识调查》可知，我国西部民族地区民众法律意识，尤其是行政法律意识普遍不高。长期以来，“行政中心主义”的意识深入人心，政府的权威性不容怀疑，人们逐渐放松甚至放弃了对行政权力的监督。部分行政相对人在合法权益受到损害后，第一反应就是找关系，托熟人，走后门将事情“摆平”，而不是采用正规的合法的渠道来解决问题。“重执法，轻监督”的习惯思维在作怪。不少人认为对于行政执法监督，执法是本，监督是补充。因此，监督只是落实在文件上、会议上、口头上，而较少落实在实际上和行动中。

图表9　行政执法问题多的主要原因分析

(三)行政执法监督人员素质不高

行政执法监督人员的素质对于行政执法监督活动有着至关重要的影响，在一定程度上直接影响着行政执法监督活动的实效。通过实地调研我们发现，我国西部民族地方当地民众对于行政执法监督人员素质总体评价并不高，对行政执法监督人员素质主要包括两方面:一是行政执法监督人员自身的业务素质，二是当地民众对与行政执法监督工作的满意程度。(www.chuimin.cn)

表10　西部民族地方行政执法人员的素质

调研数据显示:占受访人数18.1%的人认为当地行政执法人员的法律素质“很高，对执法中的法律问题基本上都能够搞明白。”占受访人数的69.2%的人员认为当地行政执法人员“法律素质一般，对执法中的法律问题时常搞不明白。”相比之下，持绝对负面评价的则只占受访人员总数的12%。其中占主流的是“法律素质一般，对执法中的法律问题时常搞不清楚”，这说明我国西部民族地区行政执法人员的法律素质仍然处于相对较低的水平，有待改善。

调研数据显示:对于“维护农民合法权益最重要的是什么?”这一问题的回答，占受访人数79.3%的人(561人)认为应该是“行政执法人员依法办事”，由此可见受访当地民众对于依法行政的实现是非常期待，这也从一个侧面反映出当地民众对于当前现实中行政执法监督人员的行政行为满意度的高低。

总体而言，无论是对受访民众法律素质的调研，受访民众认为行政执法人员的素质高低的调研，还是当地民众对于行政执法行为的满意度高低均可以反映出我国西部民族地区农村的行政执法环境状况不良，应引起高度重视并加以改善。

表11　影响维护农民合法权益的重要因素

(四)宗教文化与习惯法影响行政执法监督

西部地区是一个多民族聚居区，其中少数民族人口占到全国少数民族人口的72.32%。西部民族地区的民族地区宗教和习惯法与西部民族地区的法制建设密切相关，其均为上层建筑的组成部分，对西部民族地区的社会生活均产生重要影响和作用。一般情况下，三者能够和谐共处，共同促进西部民族地区经济政治文化的发展，但是在某些特定情况之下，三者也不可避免的产生矛盾和冲突。本论文主要探讨我国西部民族地区农村行政执法监督的相关问题，所以在此仅探讨西部民族地区的宗教和习惯法对于当地行政执法监督所产生的消极作用，以此发现问题，从而经过分析以探求解决之道。

1、宗教对我国西部民族地区行政执法监督的影响

宗教与西部少数民族有着非常紧密的联系，它深刻地影响着西部少数民族的价值观念和行为模式，构成了西部少数民族文化的精神内核。在现代化进程中，宗教的人生价值观念呈现出多元化趋势，可以与理性并存，而且对正确处理个人与集体的关系、人与自然的关系，能够提供某种借鉴。宗教对西部少数民族习惯法有着多方面的历史影响，在现代社会，这些内容有的与现代性相适应，有的则无法与现代性并存。宗教对西部少数民族经济生活的影响则涉及到经济伦理和经济行为包括生产行为与消费行为等方面，这些在现代化进程中都发生了某种变化。宗教群体与宗教组织在现代化进程中也发生了适应性变化。但在现代化进程中也存在一些问题，如利益分配不公、少数民族政治参与还不太理想，以及宗教分裂势力、宗教危房问题、宗教法制建设等等，会影响宗教和西部少数民族的进一步发展。

2、习惯法对于我国西部民族地区行政执法监督环境的影响

所谓习惯法是历史上形成的通行于某一特定地区的以习惯为基础发展起来的具有约束力的民间规则。^[31]习惯法既是法律规范，自然具有法律的约束力。少数民族的法律多元现象主要表现为少数民族习惯法与国家法一起起着“法”的作用，甚至某些时候少数民族习惯法对社会的控制和权威超出国家法。^[32]西部地区民族习惯法是少数民族社会物质生活条件的反映，在这些民族的形成和发展过程中产生发展，也为这些民族的生存、发展和繁荣服务。在西部少数民族的社会生活中，习惯法的作用既有积极作用也有消极作用，积极作用在此不再赘述，着重论述其消极作用:第一，法律制度和执行手段比较落后，突出的如对神明力量的信奉法律制度的粗略不完善、裁决方法的不科学和执行手段的野蛮落后等。第二，有些习惯法是以迷信为基础的，没有科学依据。如在处理纠纷时，有时采用“神判”的做法，就是人们在生产力水平低下的状况时落后意识和宗教迷信活动的反映，带有浓厚的宗教迷信色彩。第三，有些习惯法的内容己经过时并落后于时代或者与国家的法制有明显的冲突和对抗，不利于国家法则的完整和统习惯法作为一种传统，历经文明长河的洗礼，早已深入到这些地区人们的思想意识及行为中，成为了他们的心理积淀，适应了它们的经济关系、人文模式，因此，生长在这种文化环境中的人们都在自觉不自觉地遵守着它。

西部民族地区农村行政执法不良研究

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