行政执法监督机制不够健全的研究成果

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：监督部门之间的协调，配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力，故虽然人多势众却监督不力，造成很大的浪费。除此之外，我国西部民族地区的行政执法监督人员在行使职权时不依法行政现象，行政不作为现象严重。

三、行政执法监督机制不够健全

西部民族地区农村行政执法监督机制不健全主要表现在;执法监督组织保障不足;执法监督方式落后;尚未形成监督合力以及各项具体执法监督制度的不完备方面。下面，将逐一进行分析:

(一)执法监督组织保障不足

执法监督组织保障主要包括人员配备、经费保障、基本设施条件方面。在人员配备方面，西部民族地区的行政执法监督人员配备上存在很大的随机性，行政执法监督人员可能兼任许多其他行政职务，如:甘肃省天祝藏族自治县的政府办公室下的县法制局，内设行政执法监督检查领导小组办公室、理赔办公室和行政复议办公室，其中行政执法监督检查领导小组办公室的人员同时有兼任理赔办公室和行政复议办公室的组成人员。在实地调研过程当中，调研组的成员在问及何以产生一人兼数职的情况时，当地的法制局局长不无尴尬地解释是人手紧张的缘故。在经费保障方面，虽然国家已启动西部大开发的政策，给予西部各个方面政策上的倾斜与照顾，但是西部经济的发展依然缓慢，西部民族地方财政收入薄弱，用于行政执法监督的经费甚少，这也不免造成了一部分行政执法监督机构的空设，徒有监督机构之名，而无实际的行政执法监督活动。在基本设施条件方面，由于经费保障的严重不足，西部民族地方的行政执法监督的办公条件相对比较简陋和落后。笔者在青海省各地调研期间发现这样的规律:办公条件随行政层级的降低而降低。在青海省西宁市农牧局可以发现其办公条件基本上拥有现代化办公设备，如计算机的广泛应用，基本人手一台电脑;而在海北藏族自治州，计算机普及的程度则不如西宁市政府;互助土族自治县的信息化程度最低，县政府总计也只有寥寥可数的几台电脑。

(二)行政执法监督的方式落后

现行西部民族地区的行政执法监督方式在实际活动当中基本上是一种以执法工作报告制为主，辅以执法大检查形式的方法，缺乏一种经常性的，灵活多样的监督方式。执法工作报告制虽不失为一种经济全面的监督方式，但因其以要求被监督对象提供执法情况报告为特征，由于报告单位的局限性，往往难以保证执法监督结论的公正客观;执法大检查方式虽然有助于造成良好声势，使执法监督工作在短期内取得一定的效果，但是难以持久，经常进行，加之大检查之前多要先行动员、安排，也在一定程度上削弱了执法监督的公正性和实效性。

(三)行政执法部门尚未形成应有的监督合力

目前，西部民族地区对行政执法予以监督的主体虽然众多，但是各种监督主体基本上是各自为政，在实际中没有形成监督合力。监督部门之间的协调，配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力，故虽然人多势众却监督不力，造成很大的浪费。

(四)行政执法监督的各项具体制度不完备(www.chuimin.cn)

根据我们的实地调研以及大量资料收集可知西部民族地区行政执法监督的主要制度包括:行政执法责任制、评议考核制和过错责任追究制;行政执法公开制度;行政许可的监督制度;建立举报、投诉制度;行政执法监督检查制度;规范性文件的备案制;法律、法规、规章实施情况报告制;行政执法人员资格认证及持证执法制度;执法统计制度。这些具体制度在不同的行政执法监督活动中发挥着不同的作用，成为西部民族地区行政执法监督活动的重要依据和准则。但是这些制度的运行并不能解决所有的实际情况，随着实践活动的日益深入，当出现新的问题和情况时，这些制度难免鞭长莫及，难以发挥作用，这就需要我们用发展的眼光看待问题，在对待出现的新问题时具体分析，形成新的制度以解决制度滞后的缺陷。西部民族地区行政执法监督活动的实践中所采用的各项具体制度基本上为既定的各种制度，对于一些符合实际情况的新制度的推行缓慢，如在其他各个省份被时间证明行之有效的执法建议书和执法监督书制度和评议考核档案制，在西部民族地方鲜见。

表7　行政执法存在问题最多的方面

(五)监管力量相对薄弱，不作为现象表现突出

监管力量相对薄弱，不作为现象表现突出是我国西部民族地区农村行政执法监督工作中所存在一个严重问题。其在实际活动中主要表现为:一些执法监督部门力量薄弱，心有余而力不足，造成许多的空档;执法监督工作中的形式主义严重，一些执法监督部门热衷于做表面文章，忽视日常的行政执法监督活动，而只是应付上级机关检查和取悦于领导;在执法监督检查中习惯于搞“既往不咎，下不为例，亲疏有别”，此种做法往往成为一些执法犯法，滥用职权，贪赃枉法者的避风港和保护伞;^[28]某些执法监督案件由于惩罚过轻，非但没能产生震慑作用，反而强化了一些行政执法人员那种“做检查难过一阵子，捞到钱舒服一辈子”的错误心理。这些问题的出现，很大程度上与当前我国西部民族地区的行政执法监督机制不完善，行政执法监督责任制尚未实际发挥作用以及行政执法监督工作中的官僚主义，形式主义作风有很大关系。

受访人员对于“就您所在当地来看，您认为行政执法存在问题最多的是哪些方面?”调研数据显示:占受访总人数24的人认为“农作物种子质量监管方面”存在问题最多，占受访总人数1.7的人认为“农村集市上产品质量监管方面”存在问题最多。从农作物种植质量监管到农村集市上产品质量监管方面，窥此一斑可知我国西部民族地区农村行政执法和行政执法督中存在的矛盾突出，问题重重。

除此之外，我国西部民族地区的行政执法监督人员在行使职权时不依法行政现象，行政不作为现象严重。最具典型的例证便是近几年来所出现的社会热点问题:群体性事件。^[29]群体性事件在我国西部民族地区不是悄无声息，销声匿迹的。如2008年11月17日，在甘肃省陇南市武都城区30多名拆迁户集体上访，反映陇南市行政中心搬迁问题，发生部分人员打砸政府机关的暴力事件。此外，在2009年3月9日凌晨，青海省果洛州班玛县玛垄河林场发生一起爆炸事件，一辆警车和一辆消防车车顶和警灯被炸毁，没有人员伤亡。^[30]当前，在体制转换、结构调整、社会变革的大背景之下，这些群体性事件的频繁发生在广度上已涉及经济、政治、文化等所有领域，在深度上已触及人们具体的经济利益。在这个大背景下来看待当前的群体性事件，绝大多数都是群众为了维护自身利益，利益个体自发组织起来，通过集体行动，唤起政府的关注，使自身利益能得到政府的确认和保障。这些事件的频繁发生从侧面反映出我国各级政府及其工作人员没有切实遵循依法行政的理念，在行政执法过程当中出现诸多问题以及行政执法监督过程中的行政不作为现象突出等。当前各级干部四种“矛盾心态”值得深思:一是“拖”，一些矛盾是上任留下来的，到了自己这一任也不想去碰它，反正自己是有任期的，拖过几年，自己一走了之，一些长达十几年都没有解决的矛盾往往属于“拖下来”这一类。二是“躲”，一位“上访大县”的前县委书记说，他刚到这个县任职时遇到200多人的集访，堵住了县委大门，一些干部就让他从后门溜走，他没有这么做，而是去和群众对话，结果3天内就解决了群众反映的问题。这位书记坦言，在基层，群众从前门来，主要领导从后门溜的现象的确存在，躲矛盾、躲群众、躲难听话，这种心态在干部之间相互“感染”着。三是“捂”，一些涉法涉诉的矛盾，本来只要情况属实，基层司法机关就应该启动纠错机制予以纠正，但一些部门为了怕考核丢分，就硬顶着矛盾不办，导致一些群众频繁上访，甚至产生了一些过激行为。当下要防止“捂矛盾为了考核好看，捂矛盾为了升迁顺利，捂矛盾为了评奖评优”现象，成为对待矛盾的惯例。四是“推”，一些群众反映，他们最怕是涉及多个部门的诉求，通常情况是，哪个部门都沾边，哪个部门都不愿意去牵头解决，导致问题在几个部门之间推来推去，得不到很好的解决，一些问题一推就是几年，情况变得很复杂。

上述心态不只是个案，在一些部门或一些干部身上表现较为普遍，这应该引起我们的重视和深思。当前群体性事件的共同特点可以概括为:社会矛盾已形成一定的社会基础和群众基础，一旦有适当的导火索，往往迅速爆发，呈现出冲突升级快，对抗激烈，社会破坏力强，处置难度大等特点。同时，看似偶然的“火星”的背后，都有一堆必然的“干柴”，导致小事迅速升级，演变为大规模的激烈冲突。这说明在社会利益格局和利益关系不断调整的转型时期，社会危机可能仅因为人们不满情绪的相互感染而凸显，甚至一个街头纠纷也能酿成一场波及全城的集体无理性发泄。在全国范围内出现的群体性事件接踵而至。由“贵州瓮安事件”到“重庆出租车罢运事件”再到“甘肃陇南事件”以及最近发生的“青海果洛州事件”，这些事件的频繁发生，从一定程度上反映出当前我国行政执法的现状，在某种层面上也反映出当前我国行政执法监督不力的现状，尤其西部民族地区的农村行政执法监督令人担忧。

行政执法监督机制不够健全的研究成果

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