西部民族地区农村行政执法受社会环境影响大

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：规范性文件制定混乱，使行政执法乱象纷呈。总之，法制建设滞后是现阶段事关西部民族地区农村行政执法产生问题较多的重要成因。行政执法“一罚了事”。

三、行政执法的社会软环境差

经过实地调研和访谈，我们发现西部民族地区农村行政执法的社会环境对当地的依法执法有着不可忽视的影响。

农村行政执法的行政相对人群体主要是农民，他们是小农经济的产物，自给自足是他们的基本生存方式，邻里之间互相帮忙、协作是维系这种生存方式的基本观念。“观念是制度的灵魂，是法律制度得以产生和正常运转的指导思想和精神动力。”^[15]西部民族地区农村农民的法律意识和法治观念相对于非民族地区以及城镇低，这里是中国传统的“避讼”思想的坚固阵地，多数农民在权益受损后不会选择司法途径加以救济，而是选择民间调解或干脆抱容忍态度，诉讼是他们迫不得已时最后才采取的手段。人们对礼俗、习惯的推崇超过了对法律的重视，甚至对法律存在不信任感。在这种思想的支配下，大量的民商事纠纷通过家族、亲族、权威、宗教甚至暴力的方式“私了”。行政执法往往遇到各种强势的有形力量和无形力量的干预，使行政执法之“度”之拿捏极其困难，对农民生活的不当干预、不作为、过度干预现象都不可避免。

2、执法者的法治观念淡薄

法治理念的社会影响是全方位的，但对执法者的影响是最深刻的，既能够影响执法者法律信仰的形成，也能够影响执法者的法律逻辑思维。西部民族地区农村行政执法主体和机构设置相对于非民族地区以及城镇极不健全，执法力量很薄弱，一些落后的山区农村往往成为“法”外桃源，村官是全村最大的官，“立法”、“执法”、“司法”大权独揽;大部分的西部民族地区山区农村，除计划生育执法外，是乡、镇以上国家正式行政执法人员权力不及的地方;而权力能及的农村，也常常是土地、环保、教育等行政执法权普遍上收至县级以上人民政府的行政执法人员很少关顾的地方;另有一些农村，各方面条件较好，则成为各级行政执法人员频繁光顾之地。这一切跟西部民族地区尤其是农牧区执法机构设置不健全、行政执法人员少、经费短缺、装备差等问题一起，勾画出西部民族地区农村行政执法的现状。而影响西部民族地区行政执法最紧要的因素，还是执法者本身的法治观念。因前文已有涉及，在此不再赘述。(www.chuimin.cn)

3、法制建设滞后

西部民族地区就农村行政执法相关的法制建设取得了一些成就，但存在的问题也不少:(1)法规范性文件程序设置不规范。一些规范性文件起草单位和个人的程序意识淡薄，有的未进行充分调研论证，凭上级的文件或者是领导讲话制定规范性文件;有的未经法定机构审核便进入审议程序等。规范性文件制定混乱，使行政执法乱象纷呈。(2)法规范性文件的内容规定不规范。大量的规范性文将都是应景之作，内容笼统空泛，缺乏可操作性;号召性的东西多，解决实际问题的东西少;无关紧要的问题不惜笔墨、详尽阐述，敏感问题则避实就虚、回避矛盾;抄录法律法规和上级部门规范性文件的“立法”行为有恃无恐，有的则对外省、区、市、县的规范性文件采取纯粹的“拿来主义”。(3)部门起草法规过程中随意放大本部门的权限。部门起草法规是我国改革开放以来“快速建设法制国家”的产物。回顾其危害，不亚于“文化大革命”的粮食生产“放卫星”!尤其是国家明确提出依法治国方略以后，部门利益法制化之风勃兴，政府部门纷纷勇当“立法”先锋、“法制”先锋，甚至一些政府机关的“红头文件”也作为“政府权力部门化、部门权力利益化”的“通行证”，擅自设定和扩大行政职权范围，造成政出多门、相互矛盾、文件“打架”等现象。(4)法规范性语言表述不规范，使行政执法“有法难依”。有的法规范性文件文字表述不规范、不准确、不精炼，法律常识性错误很多，致使规范性文件歧义迭出，在行政执法中无法适用。有的规范性文件强化部门权力的条款多，提供服务的条款少，强调相对人义务的多，规范行政机关行为的少，出现了不适当强化部门利益的倾向;有的行政机关为获取更多的利益，在规范性文件中违法或者超越职权设立收费、罚款事项，与法律相抵触。总之，法制建设滞后是现阶段事关西部民族地区农村行政执法产生问题较多的重要成因。

4、落后观念影响较大

西部民族地区农村的区域特殊性对行政执法提出了很高的法律和政治要求。但是，恰好相反，西部民族地区农村的行政执法人员的这两项素养都比较低，一些落后思想观念极大地影响了执法的效果:(1)执法人员权力本位主义观念较深。“官本位”的旧思想在西部民族地区农村还很盛行，对人们的思想进行着不同程度的影响，“官老爷”、“大衙门”等不正确的观念在思想上根深蒂固。少数执法人员受本位主义、个人主义、个人英雄主义观念的支配，眼界小、境界低，不能客观、公正地看待行政执法的性质与作用，错误地认为自己是执法者，自己就代表法律的意志，是正义的化身，就是法，容不得他人说话，必须按自己说的办。(2)执法人员拿着“高高在上”的心态，对待他们跟行政相对人之间的关系。一些行政执法人员把自己看得“高人一等”，认为他们执法的对象是少数民族，是农民，是牧民，认为自己比这些执法对象有文化、有素养、有觉悟，把执法过程中行政相对人的“不配合”看成是少数民族群体、农民落后、愚昧的表现，采取一种歧视态度，对行政相对人不屑一顾，看不上，看不起，不尊重，随意训斥，指责。而另有一些行政执法人员把自己所在的执法部门看得过重，觉得本部门利益高于一切，对有利于增加本部门经济效益、社会效益的事，随意揽权，越权执法;对不利于本部门或执法难度较大的事，执意推托，踢皮球。更有甚者，个别执法者凌驾于法律之上，不执行和不遵守法律法规，违法“执法”，随意接受、索要、没收行政相对人财物，随意殴打行政执法相对人。(3)行政执法“一罚了事”。随着市场经济在西部民族地区农村的不断深入发展，在物质文化生活不断完善的同时，人们的思想观念也发生了很大的变化，一些行政执法人员个人享乐私欲也随之膨胀，过分既得利益和执法利益，借行政执法发“私财”。我们在西部民族地区调研时发现，农村行政执法人员利用农民法律意识、维权意识淡薄的弱点，随意变通执法，对本应移交司法部门处置的刑事案件不移交，把当事人之间的民事纠纷认定为行政执法案件采取“狐狸分蛋糕”的做法;在执法过程中，行政执法人员强调法律的强制性而忽视法律的教育性，对行政相对人不是本着作法制宣传教育而是谋划如何多采取以罚款、交费来解决问题，甚至动辄以吊销执照相威胁。给当地人民群众造成了“管理就是收费”、“执法就是罚款”的负面影响。

西部民族地区农村行政执法受社会环境影响大

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