我国西部民族地区农村行政执法问题揭示

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：(三)行政执法人员法律素质低的具体表现西部民族地区农村行政执法人员文化素质低，加之客观上学习不够，造成了西部民族地区农村行政执法人员“依法”行政理念的普遍残缺。行政执法人员普遍将自身与行政相对人的关系对立化，将行政相对人的任何不满情绪、不满行为刑事化。

二、行政执法人员法律素质低

(一)行政执法人员文化层次低

根据我们的一项调研，在西部民族地区农村40周岁以上的行政执法人员中，竟然达95.6%的一线行政执法人员竟然没有普通高校大专学历。这些人文化层次低，对现行法律法规读不懂、不理解、吃不透，办案凭经验，执法重政策轻法律、重实体轻程序。

(二)行政执法人员受传统观念影响较深

根据我们的调查，在西部民族地区农村行政执法人员中，78.5%以上来自农村，乡土观念很浓厚:尽管他们的法律身份实现了“农转非”但他们的行事方式、精神世界仍然是农业的、农民的，他们和他们的行政相对人一样因“在一起生长”而构成“礼俗社会”^[12]，执法不循法理而诉私情;在他们的观念中，行使公职和种地、畜牧、渔猎一样都是谋生的手段，唯一能够冲破人情樊篱的力量就是权力，对权力宗教般的崇拜下，使那些社会有识之士构建法理社会的努力不断化作泡影。因此，在我们这样的社会氛围中，建设法治国家的关键一点是颠覆礼俗社会，而颠覆礼俗社会须从改造行政执法人员的观念开始。这样的观点大抵是不会错的。

在调查中我们了解到，在西部民族地区依靠行政执法人员自身知识和素养的积累来准确理解法律、正确地适用法律，尚有相当大的难度的。从上世纪90年代后期国家提出“依法治国”方略以后，西部民族地区加强了对行政执法人员尤其是农村行政执法人员的培训，将乡村干部的培训从基层政权机关乡、镇干部延伸至村民自治组织的村官，并向社会公开录用“大学生村官”，来提升基层行政执法人员的文化素质和法律素质。但根据调查我们还了解到，西部民族地区相关部门对行政执法人员的培训，多为应急培训，时间短，对经济效益的追求远超过对社会效益的追诉。当然，这些培训和村官选任改革措施的影响恐怕绝非人们惯常估计的那样，其对乡村传统观念的冲击会更直接、更大。

(三)行政执法人员法律素质低的具体表现

西部民族地区农村行政执法人员文化素质低，加之客观上学习不够，造成了西部民族地区农村行政执法人员“依法”行政理念的普遍残缺。具体表现在:

1、执法方式简单粗暴(www.chuimin.cn)

我们在西部民族地区农村调研时，发现行政执法中普遍存在着行政执法人员执法方式简单粗暴、执法不文明的现象:(1)行政执法人员以“父母官”自居，把行政执法人员和行政相对人的关系俨然按照“父母”与“子女”的关系处置，高高在上，声威不可侵犯，行政执法中不容行政相对人作任何辩解。(2)行政执法人员普遍将自身与行政相对人的关系对立化，将行政相对人的任何不满情绪、不满行为刑事化。在行政执法过程中，行政执法人员不走“群众路线”而是“以权压人”;对行政执法中存在的政府与行政相对人的矛盾做放大处理，政府随意卷入民事纠纷，把行政相对人预想为“假想敌”，本着一种对立的情绪处理干群关系;更为过分的是，行政执法人员动辄将以“妨碍公务”对“胆敢”辩解、申辩或陈述自己观点的行政相对人相威胁，将稍有不满或抵触情绪、行为的行政对人视为“暴力抗法”。行政执法关系对立化、刑事化，在一定程度上激化了政府、干部与人民群众的对立情绪。(3)行政执法人员独断专行，不遵守行政执法程序。重实体、轻程序，是中国常见的一种行政执法现象。在具体行政执法行为中表现为:行政执法人员重人情轻法律，重权力轻权利;行政执法过程中会轻易动用械具，随意限制人身自由，甚至打骂行政相对人;行政执法人员为达到行政执法目的，不择手段，不讲程序。

2、损害行政相对人权益的现象比较普遍

西部民族地区的一些地方人民政府片面强调经济发展，忽略了政府承载的服务职能，在公共事业行政执法领域侵犯公民权益的现象频繁发生。根据我们的调研，西部民族地区农村行政执法中侵犯农民合法权益的现象普遍存在，以侵犯农民土地承包经营权尤为突出。近年来，由于农民土地承包经营权违法行政执法而侵犯农民根本利益发生的群体性事件发生频率很高，例如，2008年在全国范围内产生较大影响的群体性事件中，贵州瓮安“6·28”事件、陕西府谷“7·3”事件、云南孟连“7·19”事件、甘肃陇南“11·17”事件等，规模之大、影响之广是前所未有的，究其发生的缘由，则是当地农民要求保护自身合法权益的诉求得不到满足，而行政执法人员执法方法简单粗暴而引发的。^[13]这些群体性事件造成的社会影响极大，违法行政执法行为产生的社会负面后果极其严重，不仅激化了“官民”矛盾，损害政府形象，而且成为更大规模、更大范围社会不安定、不和谐时间的诱因。面对如此高发的群体性事件，我们不禁要问:西部民族地区群体性事件的频频出现是否和西部民族地区农村依法执法的理念紧密相连?根据我们的访谈，认为诱发西部民族地区群体性事件主要有以下原因:地方政府与民争利、向民夺利，普通民众经济利益和民主权利受到侵犯，个人无法找到协商机制和利益维护机制，当地的社会管理方式与社会主义市场经济及人民群众日益增长的民主意识不适应。^[14]可见，西部民族地区农村行政执法人员的法治意识淡薄，摆不对自身在法治社会的地位和角色，是违法行政执法引发群体性社会事件的重要原因。

3、将“涉农行政执法问题多”的原因归结为“农民不懂法”

调研数据显示，对“主要是何种原因导致了某涉农领域行政执法问题很多”，受访人员的意见分布如下:53.6%的人认为“农民不懂法”是最主要原因，24.6%的人认为是“行政执法人员不依法办事”。此外，4.0%的人认为是“本民族遇事不够团结”，2.5%的人认为是“宗教势力给农民的支持不够”，1.6%的人认为是“行政执法人员不按照民族习惯和民族习惯法解决问题”。

对此调查结果，我们认为应当作具体分析:几乎所有具有“官员”身份的受访者都很容易倾向于从行政相对人方面查找原因，先入为主将自身定位于“正确”或“权威”，将作为行政相对人的农民“不懂法”这一法律知识欠缺情况作为行政执法问题的频生根源，而且直接影响了农民自身对这一问题的判断。这是权力本位主义观念在西部民族地区农村行政执法中的突出体现。如果西部民族地区相关执法主体进行的农村行政执法活动“存在问题”可根据行政相对人即“农民”是否“懂法”来判定的话，那么上述数据反映出来的“农民越不懂法则行政执法问题越多”这一现象就是不合理的——即便是真实的。因为，行政执法遵循的法定标准应当尽可能满足其相关的合法性与合理性要求，而不应该是“看人下菜”，否则即是西部民族地区农村的相关执法主体“不依法办事”。因此，“农民不懂法”既是行政执法人员对农民的偏见，也是农民的“自嘲”或“开脱”。

而另外两项访谈结果也很能说明上面的问题:(1)占受访人员总数24.6%的人认为“行政执法人员不依法办事”是导致行政执法问题多的最主要原因。在我们的调查中发现，和作出“农民不懂法”答卷的受访群体截然不同，作出此类答卷的受访人以普通农民居多。应当说这个结果更切近事实真相。(2)西部民族地区农村的行政执法中，有些执法人员将“执法”与“治民”等同，不是将行政相对人看作行政执法的对象，而是当作监控的对象，一旦执法如临“大敌”，不依法执法、人情执法、粗暴执法普遍发生。

我们认为，西部民族地区农村的行政执法人员法律素质低，主要体现为行政执法方式简单粗暴、损害行政相对人权益的现象比较普遍、将涉农执法困境归结为“农民不懂法”。而贯穿于其中的一个重要原因还是行政执法人员的依法执法理念淡薄。依法执法理念的淡薄不仅淡化了有些西部民族地区农村行政执法人员的公仆意识，而且严重损害了当地政府的形象和法律的尊严，不利于西部民族地区区域行政法制建设的发展。

我国西部民族地区农村行政执法问题揭示

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