配套立法衔接滞后：西部民族地区农村行政执法问题研究成果

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：但是，根据《宪法》规定，民族自治地方比一般行政区域享有更多的自治权，当然这个“自治权”也包括立法权。《立法法》进一步明确了这一点。立法的地方特色极明显，不能反映享有自治权民族的族情和区情，当然操作性也便比较差。

一、配套立法衔接跟不上

改革开发30以来虽然我国西部民族地区的立法取得了很大的成就，但立法衔接层面的问题依然凸显，主要表现在以下几个方面:

(一)立法空缺较大

根据《立法法》的规定，中央一级国家机关担负制定法律、法规、规章等发规范性文件的主要职责，地方各级国家机关只有在中央一级国家机关未做出有法律效力的规定的情况下，可根据地方特殊情况就“地方性事务”享有完全“立法权”，且一经出现中央国家机关的规范性文件即行失效或做出相应修订。西部民族自治地方的情况更差，到目前为止，中华人民共和国建国已过60周年，西部五个民族自治区还没有出台各自的“自治条例”，绝大多数自治州、自治县的“自治条例”也实在上世纪90年代后期以后才陆续出台的。更为重要的是国家明确提出建设社会主义市场经济的时间还不到20年，国家政策又不稳定，中间经历了全局性或局部性的政策引导下的社会转型，中央立法尚且修改频繁，遑论地方立法了!西部民族自治地方的地方立法本来就滞后，加上社会转型的影响，地方立法机关忙于应对中央国家机关出台规范性文件的“注解”工作——出台地方性“实施办法”或“实施细则”，很少立法创新，一些已经出台的规范性文件还未来得及实施就已经过时了。多方面的原因导致西部民族地区地方性立法空缺较大，尤其是针对西部民族地区“三农”问题的地方性立法极为稀缺。

(二)立法衔接处置不当

在我国，政策也起着制度建构的作用^[10]，当前西部民族地区农村执行的“法”可以分成这样四个层次:一是中央一级国家机关制定的法规范性文件，包括宪法、法律、行政法规、部门规章、最高人民法院的司法解释、最高人民检察院的检察解释;二是中共中央、国务院和国务院下属各部委或局等颁布的具有普遍执行效力的政策性文件，如，中共中央发布的《关于西部大开发的决定》、国务院发布的《关于西部大开发的若干政策措施》、国务院西部开发办发布的《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》等;三是西部民族自治地方权力机关和享有规章制定权的制定的地方性法规(包括自治条例、单行条例)和地方人民政府规章;四是西部民族自治地方人民政府发布的在本辖区内实施的有执行效力的政策性文件，如，西部民族自治地方人民政府根据国务院《关于促进非公有制经济发展的意见》和地方特点制定并出台了适应本辖区的促进非公有制经济发展的“实施办法”。除此以外，西部民族自治地方人民政府及其部门还发布有大量的不具有“法规范性”但按照“法”优先执行的“红头文件”。

这种法律和政策、中央立法和地方立法、中央政策和地方性政策、规范性文件和非规范性文件交错并存的情况对地方立法、地方政策及行政执法提出了很高的技术性要求。而我国的实际情况是国家立法力量向中央集中，地方立法力量和立法资源比较匮乏，尤其是西部民族自治地方立法力量更加薄弱，立法力量重要集中到了制定自治条例和注解中央法律文件、政策性文件方面，立法技术鲜有顾及。根据我们的调查，近年来西部民族自治地方为了跟上全国法制建设的步伐，加快了地方立法的速度，但立法方面的突出问题也显露了出来:重视立法的数量而轻视立法的质量，由于在立法中没能运用恰当的立法技术正确处理规范性文件之间的衔接问题，致使在西部民族地区农村实施的地方性规范文件之间存在大量的立法与政策、地方性法规和人民政府规章、不同层级人民政府规章、规范性文件和“红头文件”的重叠和冲突现象。在现实中，又不重视法规清理工作和缺乏协调机制，给行政执法工作增加了很大的难度和带来了很大的问题，为引发社会矛盾冲突埋下了制度性隐忧。(www.chuimin.cn)

(三)对新设行政执法主体的职责权限规定不明确

首先，理论上讲，我国有“国务院组织法”、“地方人民政府组织法”，但规定的都很笼统，对政府部门的设置包括设置的理由、地位、职责权限等没有在法律上予以明确，政府部门“一把手”首长提名制不可避免地使政府机构民主设置制度演变为“人治”，因人设岗和机构臃肿成为不可驱除的行政体制痼疾。加上片面追求经济效益的行政考核制度，执法经济成为推动行政执法机构正常运转和不断扩充的润滑剂。有利可图的行政执法主体争着管，这样容易对行政相对人进行重复执法，易形成“行政执法的密集地带”，无利可图的或解决难度较大的问题行政执法主体则相互推诿，易形成“行政执法的空白地带”。^[11]当然，从根本上讲，行政执法主体职责权限模糊是与现行国家体制紧密相连的。

其次，近年来，随着国家发展市场经济、实施西部大开发政策和西部地区生态环境保护工程等，在西部民族地区涌现出了许多享有一定行政执法权的社会组织——有些是行政组织如中小企业局，有些是临时组织西部开发领导小组，有些是经济实力团体如垄断企业等——现有法律、法规、规章对其法律地位没有作任何界定，更遑论职责权限了。

(四)地方特色不明显，操作性较差

现阶段，我国地方立法对中央立法亦步亦趋，缺乏创造性，这是通病，并不仅仅西部民族地区是这样。但是，根据《宪法》规定，民族自治地方比一般行政区域享有更多的自治权，当然这个“自治权”也包括立法权。《立法法》进一步明确了这一点。实际的情况是，我国民族自治地方的立法及缺乏创造性，就连集中体现民族自治权的“自治条例”也是如此，要么纯粹没有，要么仅仅改个族名彼此“传抄”!立法的地方特色极明显，不能反映享有自治权民族的族情和区情，当然操作性也便比较差。由于立法的可操作性差，与现实中行政相对人的心理承受能力有距离，在实践中给西部民族地区的农村行政执法造成了一定的难度，导致执行起来社会效益很低。例如1999年7月1日实施的《青海省＜中华人民共和国大气污染防治法＞办法》全文仅有32条，而其内容大部分直接或间接属于上位法的翻版，了无新意，创新性内容甚少。

配套立法衔接滞后：西部民族地区农村行政执法问题研究成果

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