西部民族地区农村行政执法问题分析

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：前两种情形存在的必然结果是，授权组织和委托组织、常设组织和临时组织在涉及“经济效益”的具体执法中，争夺行政执法权，在不带来或带来很小“经济效益”的具体执法中，相互推诿、消极怠惰。根据我们在西部民族地区的调查，参与行政执法权“争夺”的行政执法主体，既有行政机关，又有事业单位、企业或政企合一的单位。

二、行政执法体制不健全

行政执法体制是行政执法主体、行政执法职权和职责、行政执法程序和运行机制等构成的有机体系，是国家行政组织制度的重要内容。当前，我国西部民族地区农村行政执法体制还很不健全，在很大程度上影响了行政执法工作的效果与效率。

(一)行政执法主体设置混乱

行政执法体制首要问题是确定行政执法主体。我们在西部民族地区就农村行政执法体制进行调查时发现，除了相关中央和地方国家机关组织法明确规定享有行政执法权的职权主体外，活跃在西部民族地区农村的行政执法主体主要是授权行政执法主体。行政执法职权主体主要包括民族地区人民政府及其享有行政执法权的职能部门、派出机关;授权行政执法主体包括两大类:一是由法律、法规授权的行政机关的内部机构、派出机构及临时机构，二是受行政执法机关的委托行使一定行政执法权的企事业单位、社会团体、行业协会、基层群众自治组织(主要是村民委员会)等社会公共组织。在西部民族地区农村行政执法主体中，行政执法职权主体的设置在中央和地方国家机关组织法中有明确规定，一般不会存在什么大问题，主要是授权行政执法主体的设置很混乱:(1)政府部门委托授权单位和法律法规授权单位相混存。我们在西部民族地区农村行政执法调查中发现往往存在这样的情形:法律、法规对行政执法主体及职权有明确规定，但法律、法规明确授权的行政执法主体或地方政府出于种种原因——或是为了扩大自身权力的影响力，或是为了降低执法成本，也或是为了“方便人民群众”等等——将本应由自己行使的行政执法权委托乡、镇人民政府或在乡村的企事业单位、社会团体、行业协会、基层群众自治组织(主要是村民委员会)等社会组织甚至私人行使。在具体执法中，经常出现法律、法规授权执法主体和政府部门委托授权组织混存的混乱情形。(2)常设机构和临时机构并存。基于应对日益复杂的社会生活和民族地区特殊社会矛盾的需要，近年来国家和地方人民政府在西部民族地区常设性国家机构之外，成立了一些应对特殊时期特殊问题的临时性机构;规范性文件往往对这些临时性机构的授权和存续期限规定不明，或授权与常设性机构的职权重叠或冲突。固定的常设机构和临时机构并存的局面，不仅造成了行政执法资源的巨大浪费和高昂的行政执法成本，而且造成重复执法或相互推诿执法的现象。(3)授权组织和委托组织争权力。前两种情形存在的必然结果是，授权组织和委托组织、常设组织和临时组织在涉及“经济效益”的具体执法中，争夺行政执法权，在不带来或带来很小“经济效益”的具体执法中，相互推诿、消极怠惰。根据我们在西部民族地区的调查，参与行政执法权“争夺”的行政执法主体，既有行政机关，又有事业单位、企业或政企合一的单位。

(二)行政执法主体的权限范围界定模糊

行政执法合法不合法，从实体上来看就是一个有无行政执法权的问题。从法理上来讲，行政执法主体的执法权限范围应当由法律明确规定，法谚曰“法无明文不可为”即是对包括行政执法权在内的公权力而言的。但社会生活的复杂性和多变性，使得立法永远也不可能跟上现实。所以，现行法律对行政执法主体职责的圈定总是存在着“漏洞”!加之，行政权本身的属性和我国强势行政权政治文化的影响，法律对行政执法主体的自由裁量权规定得过于笼统、权力边界界定得比较模糊，为行政执法过程中上级对下级的行政执法干预打开了方便之门。更不用说，行政授权立法和行政干预立法带来的行政执罚部门利益法制化的消极影响。我们在西部民族地区进行行政执法状况调查时发现，农村行政执法中越权执法和越级执法现象比较普遍，甚至大量存在个人意志凌驾于行政执法机关至上的现象。出现这种情况的原因归结起来大致有以下几种情形:(1)法律、法规对行政执法主体的执法权限范围规定的很原则，授权边界不清;(2)行政法规、部门规章对法律规定作出了有利于政府及其部门的扩张性解释，尤其是法律授权政府及其部门制定规范性文件对其权限范围作出细化规定的情形下，发生行政执法主体之间权力重叠、冲突的情况就比较多;(3)地方性法规和地方性规章基于“地方特殊性”，突破了上位法对行政执法权的规定，使得各行政执法主体在“地方性事务”上均享有执法权。

(三)联合行政执法随意性很大

联合执法是指两个或两个以上的行政执法主体共同派人组成执法队伍，针对一定的行政管理事项在各自的职责权限内以各自的名义分别作出处理的行政执法方式。这是法律、法规、规章规定多个行政执法主体对某类行政管理事务有管理职责，在行政执法实践中合符逻辑的实施。如在市场管理领域工商、质量监督、税务、公安等部门开展的联合执法检查。如《音像制品管理条例》第44条规定:“有下列行为之一的，由出版行政部门、文化行政部门责令改正，给予警告;情节严重的，并责令停业整顿或者由原发证机关吊销许可证:……”。联合执法可以增强执法力量，增加行政执法主体的协调沟通，一定程度上也可以减少重复执法、抗法事件，降低执法成本，提高执法效率。但是，联合执法不触及行政执法体制的实质，既不整合行政执法主体也不整合行政执法权力，其仍然是各部门在其职权范围对相关主管事项单独执法，一般不改变行政执法的现状，且在实践中一般采取突击式、运动式的执法。近年来，政府部门为执法效率计，过多地采取联合执法的方式，在执法过程中不按法律规定的办、超越权限、滥用权力的现象比较突出，不仅扰乱民生而且也加重了行政管理相对人的负担，严重损害了行政执法的公正性。(www.chuimin.cn)

(四)集中行政处罚权和行政许可权面临行政执法资源再整合

相对集中行政处罚权是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使;行政处罚权集中以后，有关行政机关不得再行使行政处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》确立的该项制度。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)进一步细化了这项制度，并且明确规定了行政处罚权集中的目的和范围:“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。”指出行政处罚权集中的范围主要包括:“市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权;城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。”目前，这项制度已经延伸到文化、林业、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等行政执法领域。相对集中行政处罚权突破了长期以来形成的以行政管理事务的性质为依据建立行政执法体制的思路，探索建立以行政执法权的性质为依据的行政执法体制，为行政执法体制改革注入了新的活力，提供了新的切入点，使行政执法体制改革不再局限于政府机构改革。这对于深化行政管理体制改革，探索建立与市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展，具有重大意义。近几年来，西部民族地区的政府部门根据工作需要，在对所属内设机构职能进行调整的过程中，成立新的执法机构行使本部门所有的行政处罚权。但是，这项被国家寄予厚望的行政执法体制改革，正在以各种“合法”理由被篡改，有的地方政府借机增设新的机构和人员编制。

在相对集中行政处罚权比较成功经验的基础上，《行政许可法》规定了原理相同的相对集中行政许可权制度，即经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。目前在我国西部民族地区省级人民政府基本上都设立了“政务大厅”，实行行政许可“一站式”管理制度。但是，行政许可权与行政处罚权毕竟不是一回事:行政许可权集中的必要性、现实性、条件、模式、机构设置、与集中行政处罚权衔接等等问题在理论上和实践中都不成熟，尤其对分散居住的农村居民而言，行政许可权集中的现实意义和必要性不大。

行政处罚权和行政许可权集中涉及到国家现存行政执法权的重新分配和行政执法资源的重组，单纯在行政处罚、行政许可环节实行行政权集中理论上讲，可以减少行政执法过程中的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民，节约行政执法资源;但从实践层面讲，行政处罚权和行政许可权集中忽视了行政执法行为的整体性，把行政执法行为人为地分割为行政许可、行政处罚等几块，更重要的是权力集中行违背了现代民主制度的一个基本理念——分权、制衡，弱化了行政系统的内部监督，与政府职能的民主化、专门化、专业化趋势相违拗，在一定程度上会降低行政权腐化的机会成本，为古代社会集权国家在现代民主社会的“复活”提供了可能——不同是前者靠权力和个人魅力，而后者靠法律和经济实力。

(五)行政执法政出多门、多头领导

我们在西部民族地区调查时发现，除行政处罚和行政许可以外，大部分的农村行政执法都是由政府职能部门自己的专门执法队伍组织实施，甚至办个企业、建个农贸市场、摆个商摊，都必须应付不断造访的执法队伍，政府系统内部“山头(部门)”林立，行政执法中部门“打架”现象很突出——有好处的事争着做，承担义务的事忙着推——土地部门和城建部门对非法建筑争着查处;而食品卫生部门和质量监督部门对食品质量问题相互推诿;在文化市场管理方面，文化市场只有一个，而管理部门却很多，文化、广电、新闻出版三个管理部门各自为政，公安、工商、卫生等部门又对文化市场齐抓共管，还有“扫黄办”等非常设性机构统管文化市场;等等。管理部门多元化导致管理的混乱，在事关老百姓权利的事情上找不到“政府”，在涉及部门利益的问题上你争我夺甚至相互拆台。

西部民族地区农村行政执法问题分析

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