我国西部民族地区农村行政执法问题与户籍登记

二、特别行政执法事项

在西部民族地区农村行政执法中，特殊行政执法主要源于民族性，但这种民族性是渗透到西部民族地区农村社会生活的各个方面的。因此，西部民族地区农村特殊行政执法并不具有一般行政执法的单一性，而是综合体现在各行政执法主体的行政执法中。总起来看，西部民族地区农村乡镇人民政府的特殊行政执法与乡镇人民政府的行政职权密不可分。《地方组织法》第六十一条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权:(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令;(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(四)保护各种经济组织的合法权益;(五)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;(七)办理上级人民政府交办的其他事项。”

(一)与少数民族族群身份相关的行政执法

1、与少数民族族群身份行政执法

户籍登记制度是国家掌握居民身份信息的重要手段，是对居民各项工作生活行为进行管理的主要依据，也是保障居民获得各项合法权益的重要措施。我国现行《户籍法》第8条规定:“户籍登记的主要项目有姓名、性别、民族、出生日期、出生地址、居住地址、血型、身高、体重、职业、服务处所(或单位)、学历、党派、婚姻状况、籍贯、居民身份编码和条形识别码、定居前居住地、父母姓名和身份编码、抚养和被抚养关系、监护和被监护关系、服兵役情况、违法犯罪情况、登记时间、初始登记机关、补充登记机关、登记人和登记负责人等，五周岁以上居民应当登记头部正面和两侧照片。”对于西部民族地区农村来讲，乡、民族乡、镇的公安派出所受县、自治县、县级区公安机关的委托对管辖区域内的村民进行户籍登记管理。户籍登记就是对辖区内居民的民族身份进行行政确认的职权执法行为，它是一项事关居民各项合法权益的重要行政执法活动。

2、担任公职的行政执法

民族区域自治不仅仅是一种区域自治制度，更重要的是族群制度。本质意义上的民族区域自治制度也应当是一种族群制度，而不应当是区域自治制度。民族区域自治制度在族群制度角度的重要表现是自治民族管理自治地方的政治、经济、文化、社会事务。对于民族地区来说，民族身份牵涉到其应当享有的选举和被选举权、担任国家机关行政职务等的政治权利，也牵涉他(或她)基于民族身份应当享有的经济上需要照顾、文化教育上能够接受优待等的各种合法权益。正因为如此，宪法、宪法性文件才对民族自治地方和民族乡担任公职人员的族群身份作出了特别规定。如，《宪法》第一百一十四条规定:“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”《宪法》一百一十三条第一款规定:“自治区、自治州、自治县的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。”《民族区域自治法》第十六条第二款、第三款也规定:“民族自治地方的人民代表大会中，实行区域自治的民族和其他少数民族代表的名额和比例，根据法律规定的原则，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”“民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。”《民族乡工作条例》第4条规定:“民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。”

与少数民族族群身份相关的行政执法是我国民族区域自治制度的重要组成部分，这是一种把民族类别和公民个人民族身分制度化的重要措施。这项制度的积极作用历史可鉴，但其消极后果也人所共知。^[16]

(二)设立民族乡行政执法

《民族乡工作条例》第二条第一款规定:“民族乡是在少数民族聚居的地方建立的乡级行政区域。”《宪法》、《地方组织法》将设立乡级行政区域的行政审批权赋予省、自治区、直辖市人民政府。《民族乡工作条例》第三条规定:“民族乡的建立，由省、自治区、直辖市人民政府决定。”“民族乡的名称，除特殊情况外，按照以地方名称加民族名称确定。”这就是说，批准设立民族乡是乡级人民政府行政执法的重要内容。《民族乡工作条例》第二条第二款规定:“少数民族人口占全乡总人口百分之三十以上的乡，可以按照规定申请设立民族乡;特殊情况的，可以略低于这个比例。”可见，民族乡设立的一般程序是由少数民族人口达到全乡总人口30%以上的乡镇通过县、自治县、县级区人民政府逐级向省、自治区、直辖市人民政府提出申请，经省、自治区、直辖市人民政府审核、批准设立。本质上看，设立民族乡行政区域的行为就是一项行政许可。

设立民族乡的行政许可是一种族群区域自治措施，就是为特定族群划定一个自治或独立的管理区域，应当说，随着社会的发展与族群融合的进展，族群的自然边界和政治边界的意义会逐渐淡化，设立民族乡的制度化意义也会失去其实质意义。对于地方各级人民政府来说，在民族区域自治是我国基本国策的背景下和单一制国家结构形式下，省、自治区、直辖市人民政府可能会更多地考虑设立民族乡带来的经济效益和社会正面效益，而对设立民族乡的行政许可对整个国家政治生活产生的负面影响估计不足，而导致此项权力被省、自治区、直辖市人民政府滥用的情形。从2008年以来在西部民族地区发生的重大社会事件也说明设定族群自治区域或管理区域可能会产生负面影响的一面，需要我们在国家立法和国家政策中逐步淡化此项措施。

(三)制定适用于民族地方的执行性规范性文件

根据《立法法》第73条的规定，自治区人民政府、自治区人民政府所在地的市的人民政府为执行法律、行政法规、地方性法规的规定可以制定地方政府规章，也可以就本行政区域内的具体行政管理事项制定地方政府规章。可见，民族自治地方人民政府规章的根本特点是执行性的，而不是立法性的。另外，《民族区域自治法》第二十条规定:“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”这里的“变通执行”、“停止执行”本质上是行政执法行为，而不是行政立法行为。具体来说，从执法内容上看，执行的是上级国家机关的决议、决定、命令和指示;从执法性质上看，属于职权执法;从执法类型上看，属于行政决定;自治区、自治州、自治县、民族乡镇人民政府的执法权限包括对上级国家机关的决议、决定、命令和指示成立专门的审议委员会进行审议，提出适合本民族自治地方和民族乡镇辖区的审议意见，报主管领导批准，然后报同级人大常委会(乡镇人民政府要报县、自治县、县级区人大常委会，下同)和上级人民政府，根据作出决议、决定、命令、指示的国家机关的性质由同级人大常委会或上级人民政府报作出决议、决定、命令、指示的国家机关的同级人大常委会审查批准，并在执行行政区域人大常委会、上级人民政府、作出决议(或决定或命令或指示)的国家机关备案后“变通执行”或者“停止执行”。

(四)以少数族群为对象的教育行政执法

《宪法》第一百一十九条规定:“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。”《民族区域自治法》、《地方组织法》、《民族乡工作条例》、《民族区域自治法实施若干规定》等为贯彻落实《宪法》第一百一十九条精神，就地方各级行政执法机关行政执法规定了一系列落实该项措施的行政措施。

1、设立民族学校的行政执法

《民族乡工作条例》第六条规定:“民族乡人民政府依照法律、法规和国家有关规定，结合本乡的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、教育、科技、文化、卫生等项事业。”第十四条规定:“县级以上地方各级人民政府应当在师资、经费、教学设施等方面采取优惠政策，帮助民族乡发展教育事业，提高教育质量。”“民族乡根据实际情况，可以兴办小学、中学和初级职业学校;牧区、山区以及经济困难的民族乡，在上级人民政府的帮助和指导下，可以设立以寄宿制和助学金为主的学校。”“民族乡在上级人民政府的帮助和指导下，积极开展扫盲工作。”

为了提高少数民族的受教育程度和教育水平，国家实行以少数民族为对象的特殊政策，乡镇人民政府对贯彻落实这一政策有不可推卸的责任。在西部民族地区农村，乡镇人民政府尤其是民族乡人民政府对筹资设立专门的少数民族中小学拥有行政审批、行政指导之责;对少数民族学生降低录取分数线被大学录取、减免少数民族困难学生的学费或发放助学金，负有行政确认之责。

2、语言文字方面的行政执法

《宪法》第一百二十一条规定:“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。”《民族区域自治法》第二十一条也规定:“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字;同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。”

少数民族教育的核心问题是语言问题。语言具有双重意义:语言是民族传统文化的载体，寄托着族群感情;语言是进行人际交流和学习知识的应用性工具。下一代不学习本民族语言，本民族的传统文化就会失传，族群的文化特征就会逐渐消失;而下一代如果不学习一个国家通用性语言，就会对他们的族际交流和知识学习带来负面影响，制约族群发展。^[17]为了解决这个两难问题，我国《语言文字法》等法律规范性文件明确规定实施世界各国通用的解决办法——“双语”。《民族乡工作条例》第六条第三款规定“民族乡的中小学可以使用当地少数民族通用的语言文字教学，同时推广全国通用的普通话。使用民族语言文字教学的中小学，其教育行政经费、教职工编制可以高于普通学校。”

3、针对少数民族的干部选任、人才培训行政执法

《宪法》第一百二十二条第二款规定:“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”《民族区域自治法》第二十二条规定“民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。”《民族乡工作条例》第十四条第四款规定:“县级以上地方各级人民政府可以根据当地实际情况，在有关大中专院校和中学中设立民族班，尽可能使民族乡有一定数量的学生入学。”第十五条规定:“县级以上地方各级人民政府应当帮助民族乡开展科学技术知识的普及工作，组织和促进科学技术的交流和协作。”

表面上看来，少数民族的干部选任、人才培训行政执法与乡镇人民政府没有关系，而事实是西部民族地区农村乡镇人民政府是少数民族的干部选任、人才培训行政执法的最基本环节。《民族乡工作条例》第十九条规定:“民族乡应当在上级人民政府的帮助和指导下，采取各种措施，加强对少数民族干部的培养和使用。”第二十条第二、三款规定:“县级以上地方各级人民政府应当采取调派、聘任、轮换等办法，组织教师、医生、科技人员等到民族乡工作。”“县级以上地方各级人民政府对长期在边远地区的民族乡工作的教师、医生和科技人员，应当给予优惠待遇。”列宁说过:“铲除民族之间的种种隔膜，使各民族的儿童在共同的学校里打成一片”^[18]，是消除民族差别的重要途径。这就是说，消除民族差别要从“娃娃抓起”!人才培养是一个民族发展和参与现代化的基础。乡镇人民政府无论从农村中小学设立到少数民族干部、知识分子、技术人员培训、劳动力文化素质的提高，都担负着重要的职责。

(五)以少数民族为对象的经济优惠政策行政执法

《宪法》第一百一十八条规定:“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”第一百二十二条第一款规定:“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。”为了落实《宪法》的规定，长期以来国家实行针对少数民族的经济优惠政策，并且要求民族地区各级各层行政执法机关优先落实。以少数民族为对象的经济优惠政策行政执法可以分为两个层面:一是以民族自治地方和民族乡的区域性经济优惠政策行政执法;二是以少数族群为对象的经济优惠政策行政执法。前者是一种区域性行政执法，后者是一种族群性行政执法。

1、区域性行政执法

我国民族区域自治政策首先是一种区域政策。这项政策的具体实施延伸到了最基层的人民政府——民族乡。这类行政执法涉及范围广泛，既有职权执法又有授权执法，既有行政许可又有行政确认、行政指导，而执法范围则涉及民族乡人民政府管辖行政区域的所有经济事务。如，《民族乡工作条例》第八条第二款规定:“民族乡的上一级人民政府在编制财政预算时，应当给民族乡安排一定的机动财力，乡财政收入的超收部分和财政支出的节余部分，应当全部留给民族乡周转使用。”第九条规定:“信贷部门应当根据法律、法规和国家其他有关规定，对经济发展水平较低的民族乡用于生产建设、资源开发和少数民族用品生产方面的贷款给予照顾。”第十一条规定:“县级以上地方各级人民政府在分配支援经济不发达地区专项资金及其他固定或者临时专项资金时，对经济发展水平较低的民族乡给予照顾。”第十二条规定:“民族乡依照法律、法规和国家其他有关规定，管理和保护本乡的自然资源，并对可以由本乡开发的自然资源优先合理开发利用。”“在民族乡依法开发资源、兴办企业，应当照顾民族乡的利益和当地人民群众的生产、生活，在配套加工产品的生产和招收当地少数民族人员方面做出合理安排。”第十三条规定:“县级以上地方各级人民政府应当帮助民族乡加强农业、林业、牧业、副业、渔业和水利、电力等基础设施的建设，扶持民族乡发展交通事业。”再如，2005年我国《农业税条例》正式废除以前，《条例》明确规定国家对西部民族地区农牧民普遍征收农业税、牧业税和农业特产税，但是自治县、自治县的乡镇、民族乡的农牧业和所在地的企业依据相关行政法规、地方性法规、规章的规定，经履行相关批准手续后，均可减征或免征，《民族乡工作条例》第十条就规定:“县级以上地方各级人民政府依照税收法律、法规的规定及税收管理权限，可以采取减税、免税措施，扶持民族乡经济的发展。”

2、族群性行政执法(www.chuimin.cn)

(1)就业机会

我国相关法律、行政法规在民族地区公共部门招收就业人员时申请人的族群背景作出了专门规定。《民族区域自治法》第二十二条第二、三款规定:“民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。”“民族自治地方的自治机关可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。”《民族区域自治法实施若干规定》第二十八条规定:“上级人民政府及其工作部门领导人员中应当合理配备少数民族干部;民族自治地方人民政府及其工作部门应当依法配备实行区域自治的民族和其他民族领导干部，在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，可以划出相应的名额和岗位，定向选拔少数民族干部。”“民族自治地方录用、聘用国家工作人员时，对实行区域自治的民族和其他少数民族予以照顾，具体办法由录用、聘用主管部门规定。”《民族乡工作条例》第四条也规定“民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。”

当然，从我国近十年来民族地区就业政策的发展趋势来看，对申请人族群身份的限制性规定有向公用企业、私人部门和社会组织延伸的倾向。《民族区域自治法实施若干规定》第二十九条第三款就规定:“国家鼓励和支持各级各类人才到民族自治地方发展、创业，当地人民政府应当为他们提供优惠便利的工作和生活条件;对到边远、高寒等条件比较艰苦的民族自治地方工作的汉族和其他民族人才的家属和子女，在就业、就学等方面给予适当照顾。”

(2)从事经济活动

在2005年国务院《民族区域自治法实施若干规定》出台以前，国家关于支持民族地区少数族群发展的政策主要是区域发展政策，且政治属性特别突出。《民族区域自治法实施若干规定》出台以后，民族区域自治政策的经济、社会内容得到明显强化，政治功能有所弱化。《民族区域自治法实施若干规定》共35条，涉及促进民族地区社会、经济事业发展的条文就站到2/3。传统地分散规定在国家有关政策性文件中的“财政三相照顾”政策——民族地区补助费、民族地区机动金、民族地区财政预备费设置比例——第一次在国务院行政性法规中明文作出规定:“国家征收的矿产资源补偿费在安排使用时，加大对民族自治地方的投入，并优先考虑原产地的民族自治地方。”“国家加快建立生态补偿机制，根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，从国家、区域、产业三个层面，通过财政转移支付、项目支持等措施，对在野生动植物保护和自然保护区建设等生态环境保护方面作出贡献的民族自治地方，给予合理补偿。”——(第八条二、三款)“国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及其他方式，充分考虑民族自治地方的公共服务支出成本差异，逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。上级人民政府有关部门各种专项资金的分配，应当向民族自治地方倾斜。”“上级财政支持民族自治地方财政保证民族自治地方的国家机关正常运转、财政供养人员工资按时足额发放、基础教育正常经费支出。”“上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。”“国家规范省级以下财政转移支付制度，确保国家对民族自治地方的转移支付、税收返还等优惠政策落实到自治县。”——(第九条)“国家设立各项专用资金，扶助民族自治地方发展经济和社会各项事业。”“中央财政设立少数民族发展资金和民族工作经费。资金规模随着经济发展和中央财政收入的增长逐步增加。地方财政相应设立并安排少数民族发展资金和民族工作经费。”——(第十条)此外，从上世纪80年代开始，中央明令规定免除西藏自治区农牧民农业税、停征农业特产税，授权民族自治地方的省级人民政府有权决定减免地方性税种，建立针对少数民族自主创业的民族专项贷款和税率优惠政策。尽管《民族区域自治法实施若干规定》的相关规定在《地方组织法》、《民族乡工作条例》等涉及乡镇人民政府行政执法的规范性文件中没有作出具体规定，但其应当在民族地区乡镇一级人民政府的行政执法中得到贯彻执行。

(六)宗教行政执法

民族地区农村行政执法的复杂性并不限于“民族性”本身，还在于西部民族地区的绝大多数少数民族都是一个民族共同信仰一种宗教，行政执法机关的任何行政执法行为都很容易牵涉到宗教问题，使具有一定客观尺度的行政执法行为卷入复杂的情感因素。尽管我国《宪法》原则规定:“公民有宗教信仰自由。”“国家保护正常的宗教活动。”但是，我国的宗教立法一直很薄弱。建国后到现在，真正称得上“法”的专门性的规范性文件只有一部由国务院于2004年出台并于2005年实施的行政法规——《宗教事务条例》和一部由国务院国家宗教事务局于2005年颁布的规章——《宗教活动场所设立审批和登记办法》。^[19]2005年以来，西部民族地区各省级国家权力机关和人民政府为了贯彻落实《宗教事务条例》和《宗教活动场所设立审批和登记办法》，出台了大量的地方性法规、地方政府规章等行政规范性文件。譬如，甘肃省人民代表大会和甘肃省人民政府近年来制定了《甘肃省宗教行政处罚自由裁量权实施标准(试行)》、《甘肃省宗教场所审批管理办法》等规章制度，完成了《甘肃省宗教事务条例》起草和出台前的各项准备工作，大致构建起了本省范围内尤其是2个自治州、7个自治县、19个民族乡宗教行政管理的地方性法规体系。

到乡镇一级人民政府，宗教行政职权执法相对比较少，主要是接受县级以上人民政府宗教事务部门的委托对乡镇人民政府辖区内的宗教活动进行监督、引导、检查、确认等，并不能直接对辖区内信教群众的宗教活动实施行政执法职权。《宗教事务条例》第五条第一款规定得很清楚:“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。”当然，这并不是说乡镇人民政府对辖区内的宗教活动不承担任何行政职责。《宗教事务条例》第五条第二款规定:“各级人民政府应当听取宗教团体、宗教活动场所和信教公民的意见，协调宗教事务管理工作。”这里的“各级人民政府”显然包括乡镇人民政府。

【注释】

[1]薛波.元照英美法词典.北京:法律出版社，2003.1324。

[2]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究.北京:北京大学出版社，2004.7。

[3]罗豪才.行政法学.北京:中国政法大学出版社，1996.67。

[4]应松年.行政法学新论.北京:中国方正出版社，1998.90。

[5]王连昌.行政法学.北京:中国政法大学出版社，1999.33。

[6]应松年，薛刚凌.行政组织法研究.北京:法律出版社，2002.106－131。

[7]陶清德.中小企业“政策法案”的两面.兰州:甘肃理论学刊，2006.4.120－125(或中国人民大学报刊复印资料《经济法学、劳动法学》2006.11.15－21);陶清德.中小企业法的性质及地位.兰州:甘肃高师学刊，2007.2.76－78。

[8]莫于川.行政职权的行政法解析与建构.中国法治政府网.2007.06.12。

[9]莫于川.行政职权的行政法解析与建构.中国法治政府网.2007.06.12。

[10]避免行政主体违法行使行政职权包括实体违法和程序违法。避免实体违法，即在行政权限范围内行使职权、履行职务，不失职、不越权、不滥用权力，尊重事实，正确适用法律，避免法律适用错误。例如“越权无效”，这是英国行政法首要的成文法原则，再辅之以“自然公正”的普通法原则，形成其最基本的行政法原则体系框架，对当今各国行政法特别是行政实体法律制度有着重大影响。避免程序违法，即严格遵循法定的行政程序办事。“正当程序”是美国行政法的重要原则，源于1946年美国联邦行政程序法，它对当今各国行政法特别是行政程序法律制度有着重大影响。避免行政不当，即行政机关的公务行为应遵守合理、适当、平衡、成比例的原则，又称“行政比例原则”，即所谓的“不可用大炮打小鸟”的行政法原则，它德国行政法中非常重要的原则，对当今各国行政法特别是行政行为法律制度有着重大影响。

[11]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究.北京:北京大学出版社，2004.183。

[12]〔英〕威廉·韦德.行政法.北京:中国大百科全书出版社，1997.443。

[13]《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定:“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”

[14]28个部、委是外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行、审计署，其中，监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。

[15]《地方组织法》第60条的规定如下:“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。”“依照前款规定制定规章，须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定。”

[16]马戎.民族社会学——社会学的族群关系研究.北京:北京大学出版社，2004.516－518。

[17]马戎.民族社会学——社会学的族群关系研究.北京:北京大学出版社，2004.521。

[18]列宁.犹太学校民族化.列宁选集(第19卷).北京:人民出版社，1959.304。

[19]此外，从20世纪80年代到90年代，中央发布过一些零散的关于规范宗教活动和进行宗教行政执法的规范性文件:(1)国务院《1981》178号文件规定:“凡作为宗教活动场所的寺观(包括所属碑、塔、墓以及附属园体等，下同)，在政府宗教事务部门领导下，由僧道管理。寺观的宗教收入、生产收入和其它收入，均归寺观所有，主要用于解决僧道人员生活、寺观维修和寺观内日常开支，任何单位不得抽调寺观资金。(2)中共中央《1982》19号文件规定:宗教徒”在宗教活动场所内以及按宗教习惯在教徒自己家里进行的一切正常的宗教活动，如拜佛、诵经、烧香、礼拜、祈祷、讲经、讲道、弥撒、受洗、受戒、封斋、过宗教节日、终傅、追思等等，都由宗教组织和宗教信徒自理，受法律保护，任何人不得加以干涉。”“一切宗教活动场所，都在政府宗教事务部门的行政领导之下，由宗教组织和宗教职业人员负责管理。”(3)国务院《1983》60号文件规定:汉族地区佛道教寺观宗教活动场所应在政府宗教事务部门领导下，由佛道教组织和僧道管理使用”。(4)中共中央办公厅《1985》59号文件规定“一切佛道教寺观在政府宗教事务部门的行政领导下，坚决执行僧道管庙，以庙养庙，积极为四化建设服务的方针。有关部门不得以“帮助”为名，随意往寺庙里派干部和安插人员，以免引起僧道人员的反感和不满。有这种情况的，应坚决纠正。”(5)中共中央《199l》6号文件规定:“依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。警政府依法保护宗教团体和寺观教堂的合法权益，保护宗教教职人员履行:正常的教务活动，保护信教群众正常的宗教活动，防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱，违法犯罪，抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透。对宗教事务进行管理，是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。”“经过登记的宗教活动场所受法律保护，在政府宗教事务部门的行政领导之下由爱国宗教团体和宗教教职人员按照民主管理的原则负责管理。”