行政执法事项及其民族区域自治权

一、一般行政执法事项

根据现行《宪法》第一百一十五条规定，民族自治地方的人民政府在行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关职权的同时，依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。据此来看，西部民族地区地区政府、政府职能部门和其他享有行政执法职权的行政执法主体拥有对一般行政执法事项的行政执法权外，也拥有落实民族区域自治权相关的行政执法事项的职权。总起来讲，西部民族地区乡镇人民政府的一般行政执法事项主要包括民政、征兵、城镇规划建设、环境保护、土地管理、农机、林地、乡村公路、计划生育、义务教育、司法行政、劳动管理等。

(一)民政行政执法

乡镇民政行政执法就是指乡镇人民政府依法就其行政区域内的民政事务行使监管、检查、许可、确认等行政活动的总称。乡镇民政行政执法的形式比较复杂，比较常见的执法类型有行政给付、行政许可、行政检查，也包括其他一些行政执法形式，如行政征收、行政确认、行政处罚等。

虽然乡镇民政行政执法中行政许可的执法项目不是太多，但与村民的生活息息相关，在农村行政执法中占有重要位置。譬如，根据《殡葬管理条例》第八条第三款关于设置公益性墓地的行政执法:“农村为农民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。”《农村五保供养工作条例》第七条关于发放农村五保供养证书的行政执法:“享受农村五保供养待遇，应当由村民本人向村民委员会提出申请;因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议，对符合本条例第六条规定条件的，在本村范围内公告;无重大异议的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起二十日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起二十日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的，发给《农村五保供养证书》;对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。”《农村五保供养工作条例》第八条关于停止五保供养的行政执法:“五保对象具有下列情形之一的，经村民委员会审核，报乡、民族乡、镇人民政府批准，停止其五保供养，收回《五保供养证书》:(1)有了法定扶养义务人具有扶养能力的;(2)重新获得生活来源的;(3)已满16岁且具有劳动能力的。”

由于乡镇人民政府是最基层的国家行政机关，与村民的生活联系很紧密，所以行政给付在乡镇民政行政执法中占有很重要的位置，量也相对比较大。如，《城市居民最低生活保障条例》第四条第二款规定的乡镇辖区内城市居民最低生活保障审批的行政执法:“县级人民政府民政部门以及乡镇政府和镇人民政府负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。”《农村五保供养工作条例》第十二条关于灾区、贫困地区救灾物资优先照顾五保对象的行政执法:“灾区和贫困地区的各级人民政府在安排救灾救济款物时，应当优先照顾五保对象，保障他们的生活。”

乡镇人民政府在很大程度上是连接县级以上人民政府和基层群众的纽带、桥梁，承担着向上级人民政府报送相关农村群众生产、生活信息的职责，行政检查成为获取这些相关信息的重要方式，所以无论是中央立法还是地方性立法都赋予乡镇人民政府范围宽泛的行政检查职责。譬如，《城市居民最低生活保障条例》第十条第二款关于对乡镇辖区内享受城市居民最低生活保障待遇进行定期检查的规定:“县级人民政府民政部门以及乡镇政府和镇人民政府应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。”在譬如，西部一些省份农村敬老院管理办法规定，乡镇人民政府对行政区域内农村敬老院管理制度、敬老院工作人员的行为等事项的情况进行定期巡回检查，记录情况，查处敬老院工作人员的违法、违纪行为。

此外，乡镇民政行政执法还涉及少量的行政征收、行政确认等。如，《残疾人保障法》第四十四条第四款关于农村残疾人保障行政执法的规定:“县级和乡级人民政府应当根据具体情况减免农村残疾人的义务工、公益事业费和其他社会负担。”就是涉及乡镇民政行政征收执法行为。而《老年人权益保障法》第二十三条关于农村五保户供养行政执法的规定，则是属于一种行政确认行为:“农村的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人的，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由农村集体经济组织负担保吃、保穿、保住、保医、保葬的五保供养，乡、民族乡、镇人民政府负责组织实施。”西部一些省份关于农村适龄公民拒绝、逃避兵役登记进行罚款并补办兵役登记手续的规定则属于一种行政处罚。

(二)城镇规划建设行政执法

乡镇城镇规划建设行政执法是指乡镇人民政府依法对其行政区域内村庄和集镇区内建住宅、构建临时建筑物和构筑物及其他设施、园林绿化、卫生等实施审批、检查、处罚等行政执法行为的总称。乡镇城镇规划行政执法主要涉及农村住宅建设、园林绿地、卫生等三大行政执法活动。

农村住宅建设行政执法是乡镇城镇规划建设行政执法最主要的内容，涉及农村住宅建设和临时建筑行政许可、检查、违法处罚等。(1)农村住宅建设行政许可。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定:“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理:(一)需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地;(二)使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”“城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第(一)项规定的审批程序办理。回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第(一)项规定的审批程序办理。”(2)临时建筑行政许可。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十二条规定:“未经乡级人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。”(3)对农村住宅和临时建筑物、构筑物及其他设施行政检查。《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款规定:“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。”(4)农村住宅建设和临时建筑违法处罚。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定:“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施;影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。”“农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。”第四十条又规定:“擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时的建筑物、构筑物和其他设施的，由乡级人民政府责令拆除，并可以处以罚款。”

农村园林绿地、绿化设施、树木花草也并不是私人权利的绝对领地，私人权利的行使同样要受到公权力的制约，乡镇人民政府对占用损坏园林绿地的私人行为拥有查处并予以行政处罚的权力。如，《建制镇规划建设管理办法》第四十五条规定:“占用、损坏建制镇园林绿地、绿化设施和树木花草的，由建制镇人民政府建设行政主管部门依据《城市绿化条例》的规定处罚。”

另外，卫生行政执法也不是城市才有的专项活动，近年来随着城市垃圾向郊区农村抛卖、白色污染蔓延和环境无地界理念的深入，农村卫生行政执法在西部民族地区大城市郊区开始推行，乡镇人民政府首先承担起了爱乡卫生检查职责，聘请爱乡卫生监督员或专任爱乡卫生检查行政工作人员，对乡镇行政区域内卫生措施、饮水改良、人畜粪便管理和无害化处理、农副产品和生活环境的农药和化肥污染及危害等情况进行监督检查。卫生行政执法越来越成为体现民生、人文关怀的乡镇人民政府行政执法的重要内容。

(三)土地管理执法

乡镇土地行政执法是西部民族地区农村行政执法的重要内容，是指乡镇人民政府对其行政管辖区域内的农村村民占用集体经济组织土地建住宅、单位和个人发生土地权属争议、集体经济组织以外单位或者个人承包经营农民集体土地、土地承包经营权流转行使审批、检查、裁决等行政活动的总称。乡镇土地行政执法主要包括农村个人建房用地、土地权属确定和争议处理、土地承包审批、土地流转四个方面。

1、农村个人建房用地行政执法

农村个人建房用地行政执法是指乡镇人民政府对其行政管辖区域内的农村村民占用集体经济组织土地建住宅实施许可、检查和对违法占用耕地建住宅行为实施处罚、强制拆除等的行政活动。如，《土地管理法》第六十二条第三款规定:“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”再如，《行政许可法》第六十一条规定:“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”乡镇人民政府对管辖区内许可批准的农村居民住宅的建筑位置、面积、时限等事项负有检查职责。另外，《土地管理法》第七十七条规定:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”按此规定，尽管行政执法主体是县级以上人民政府土地行政主管部门，但大部分的地方性法规都规定乡镇人民政府对管辖行政区域内未经批准或者采取欺骗手段骗取批准而非法占用土地建住宅的农村居民行为负有调查取证、提出处理建议、报上级土地主管部门处理的职责。

2、土地权属行政裁决

土地权属行政裁决是指乡镇人民政府对发生在管辖行政区域内的个人之间、个人与单位之间的土地权属关系争议作出行政确认的行政执法行为，又称为土地权属确定和争议处理。这是一种行政准司法行为。乡镇人民政府受理土地权属争议案件后，适用《人民调解法》关于人民调解的实体和一般程序规定，就当事人双方土地权属争议进行调查、调解并根据事实和法律作出裁决。如，《土地管理法》第十六条第三款规定:“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”(www.chuimin.cn)

3、土地承包审批

土地承包审批是指乡镇人民政府对在管辖行政区域内发生的农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营实施行政许可的行为。《农村土地承包法》第十五条第二款规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”对于乡镇人民政府来说，其执法权限主要包括四个方面:①受理权，即受理经村民大会同意的申请;②审核权，即对承包方向乡镇人民政府提交的申请书、承包经营合同书等材料进行实质审查;③审批权，即乡镇人民政府对承包方提交的材料经实质审查合格、合法后，对承包方的资信情况和经营能力进行调查并作出批准或不予批准的决定。④发证权，即经乡镇人民政府审查合格后，对批准承包经营的，发给承包方承包经营权证或林权证。一般来说，土地承包审批的实质审查要由乡镇人民政府组成专门的土地承包审批委员会进行。另外，根据《农村土地承包法》的规定，转让四荒使用权的方案，应当经农村集体经济组织成员大会讨论通过，报乡人民政府审核，由县级以上人民政府批准。

4、承包土地流转行政执法

长期以来，土地对农村村民起着社会保障的作用。实施土地承包责任制以后，农村村民的生产积极性和社会生产力得到了很大提高，但农村的社会保障制度却没有建立起来，因此2002年出台的《农村土地承包法》对农村承包土地流转采取了极其审慎的立场，规定承包土地经营权只准许在集体经济组织内部有限流转。近年来随着越来越多的农民选择外出打工等方式谋生，有越来越多的农民把承包地转包给其他人耕作，集体经济组织内部有限流转已经无法适应整个社会尤其是农村社会经济发展和保障农民合法权益的要求，一些西部省份出台地方性法规、规章或单行条例，对农村土地承包经营权流转作出更加灵活的规定——土地承包经营权在承包期内转让、出租、入股、抵押或者其他方式进行流转的，流转前应当按照下列程序办理承包经营权证或林权证:填写土地承包经营权证或林权证申请书报承包地所在乡(镇)人民政府;乡(镇)人民政府自收到申请之日起在规定的期限内签署意见，报县农业或林业行政主管部门;县农业、林业行政主管部门自收到签署意见之日起在规定的期限内提出审核意见，报县人民政府;县人民政府自收到审核意见之日起在规定的期限内颁发土地承包经营权证或林权证。

(四)林业行政执法

乡镇林业行政执法是指乡镇辖区内因绿化、森林防火、林权争议等进行的行政执法。林业行政执法涉及多个部门，属于乡镇人民政府行政执法的事项不是太多，概括起来主要有义务植树、森林防火、林地争议等。

西部民族地区大多属于生态环境脆弱区域，中央到地方都比较重视这些区域的生态环境保护。近年来这些生态区域的生态环境保护已经成为转化为全民行动，每年春天人不分老幼、职务不分大小，责任到人，植树造林，并大面积推行退耕还林、封山育林。一些地方尤其是西北地区省份的民族地区，更是把义务植树上升为地方性法规、单行条例，如，西北有些民族自治县专门制定义务植树实施细则，规定行政区域内居民负有植树造林、缴纳绿化费的义务，“绿化费由县绿化委员会负责计收或者委托乡镇人民政府负责计收;”“个人因故不能履行植树义务的，经所在单位或者乡镇政府、乡人民政府批准，免交绿化费。”相应地，绿化费的征收和免交确认，成为乡镇人民政府林业行政执法的重要项目。

乡镇人民政府行政辖区内森林防火是其行政执法的第二重要事项。根据《森林法》的规定制定的一些地方性法规和单行条例赋予乡镇人民政府在其辖区内特殊时期一定权限范围的行政许可权:“森林防火期间，重点林区实行封山防火制度，设立哨卡，控制进山人员。必须进入林区作业的人员，由县林业行政部门或者乡人民政府核发证明。”

正如土地行政执法中，乡镇人民政府拥有土地争议行政裁决一样，原则上在乡镇辖区内个人(含农户)之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权或使用权争议，可以由所在乡镇人民政府调处和裁决。

当然，林业行政执法并不限于绿化林，也包括经济林。譬如，西部一些林业经济比较发达的省份规定，农村集体经济组织新建面积在300亩以下(含300亩)的果园，应当报乡人民政府审批;而因农业内部结构调整占用土地，需要砍伐经济林的，应当经乡人民政府批准。

(五)乡村公路行政执法

乡镇乡村公路行政执法是指乡镇人民政府对连接乡村和县城的乡间公路建设、养护和公路建设征地等事务进行的管理、审批行为。如，《公路法》第三十八条规定:“县、乡级人民政府应当在农村义务工的范围内，按照国家有关规定组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务。”此项规定实际上赋予了乡镇人民政府一项行政征收权，行政相对人是乡镇人民政府管辖区内乡村公路两侧的农村居民，乡镇人民政府的执法权限是组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务。另外，《公路管理条例实施细则》第二十二条第三款规定:“新建、改建乡道需用土地的，由乡(镇)人民政府规划、审核，报县级人民政府批准划拨。”此项行政执法行为实质上是一项行政许可，即赋予乡镇人民政府根据《土地管理法》等对其辖区内新建、改建乡道征地审核职权。

(六)司法行政执法

乡镇司法行政执法也是当前乡镇人民政府行政执法的重要内容，尤其是2010年《人民调解法》通过后，乡镇人民政府的这项行政职能将进一步得到强化。《人民调解法》第三十四条规定:“乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。”《人民调解委员会组织条例》第十条规定:“基层人民政府对于人民调解委员会主持下达成的调解协议，符合法律、法规、规章和政策的，应当予以支持;反之，应当予以纠正。”《民间纠纷处理办法》第二十一条也规定:“基层人民政府作出的处理决定，当事人必须执行;如有异议的，可以在处理决定作出后，向人民法院起诉;超过十五天不起诉又不执行的，基层人民政府根据当事人一方的申请，可以在其职权范围内，采取必要的措施予以执行。”可见，乡镇人民政府对人民调解活动负有指导之职责。

当然，乡镇司法行政执法也并不限于对人民调解组织调解活动的支持和对生效人民调解组织调解协议书有限的“行政强制”执行权，还包括对劳教人员、判处“虚刑”人员、实施刑事强制措施的犯罪嫌疑人、缓刑人员、刑满释放人员等的监督、考察、检查、确认等的行政执法行为。譬如，《劳动教养管理工作执法细则》第二十六条规定:“劳动教养人员直系亲属病危、死亡或有其他特殊情况，需要本人亲自处理并有医疗单位的诊断证明和原单位或乡镇政府(乡、镇)的证明材料的，可以准假回家看望或处理。”在当前强化社区矫正、恢复性司法的大背景下，乡镇人民政府的司法行政执法功能将进一步得到强化，近年来各乡镇成立司法所就是这一职能强化的表征。

(七)劳动行政执法

乡镇劳动行政执法是指乡镇人民政府对其辖区内的农村、城市失业人员等进行失业登记、办理失业证和对出境务工人员进行审查等的行政执法行为。按照《就业登记规定》第六、七、八、九条、第十条第二款、第十六条第二款规定，县级以上劳动就业服务机构可委托乡镇人民政府的就业服务机构对其辖区内的农村和城市失业人员进行失业登记，乡镇人民政府可代为核查申请资料，办理失业登记，发放、收回、补办失业证。另外，《办理外派劳务人员出国手续的暂行规定》第十条规定:“需要持因公护照出境的劳务人员所在单位或所在乡人民政府或镇人民政府负责对劳务人员出国条件进行审查并填写《外派劳务人员出国审查表》。”这就是说，乡镇人民政府对其辖区内外派劳务人员出国拥有行政审查权，《外派劳务人员出国审查表》须经乡镇人民政府审查、乡镇主管领导批准签章后才具有法律效力。

除此以外，征兵行政执法、农机管理行政执法等也有不少是涉及乡镇人民政府行政主管事项，其中计划生育行政执法、环保行政执法、文化教育事业行政执法在乡镇人民政府行政执法中占据着重要地位，在后文西部民族地区农村行政执法专论中专章论述，在此不再赘述。