我国西部民族地区农村行政执法问题研究及机关设置

二、地方行政执法机关

地方行政执法机关是相对于中央行政执法机关而言的。按照行政级别划分，地方性行政执法机关可以分为省级行政执法机关，(地级)市或自治州行政执法机关，县(含县、县级市、县级区)和自治县行政执法机关，乡、民族乡、镇行政执法机关。《宪法》第一百零五条规定:“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”当然，这个规定是对地方各级人民政府法律性质的一般定位，正如中央行政机关并不一定是行政执法机关、拥有行政执法权的机构并不一定是行政机关一样，地方各级人民政府并不一定拥有行政执法权、地方一些非行政性的社会组织如村民委员会这样的群众自治组织也可能因授权或委托而成为行政执法主体。

(一)县级以上行政执法机关

按照行政执法机关的执法权的法律性质和执法权限，县级以上行政执法机关可以分为政府序列和非政府序列两大类。政府序列行政执法机关包括省级(含省、自治区、直辖市，下同)人民政府、(地级)市或自治州人民政府、县(含县、县级市、县级区，下同)和自治县人民政府人民政府，以及省级人民政府、(地级)市或自治州人民政府、县和自治县人民政府的职能部门，还包括省级、(地级)市或自治州、县和自治县人民政府及其职能部门的享有行政执法权的内部机构、派出机构。非政府序列行政执法机关主要是指依照法律、行政法规授权享有行政执法权的非政府授权组织，可以是事业单位，也可以是企业或社会团体。合法的委托执法组织可以按不同的标准划分到政府序列和非政府序列:依委托方的法律属性或最终承受法律责任的主体的法律性质，若委托方是政府序列则为政府序列，若委托方为非政府序列则为非政府序列;依受托方的法律性质，若受托方是政府序列则为政府序列，若受托方为非政府序列则为非政府序列;一般情况下，人们认为采用前一种归类方法，更符合立法精神。

1、政府序列的行政执法机关

(1)政府及其工作部门行政执法机关

《宪法》第一百零七条第一款规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第五十四条规定:“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”《宪法》第一百一十五条规定:“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”可见，县级以上地方各级人民政府是政府序列行政执法机关中最重要的行政执法主体。县级以上地方各级人民政府及其享有行政执法权的政府职能部门作为行政执法机关以行政级别不同而享有不同的行政执法权。

由于我国行政机关的设置一般实行双重领导——政府职能部门要受本级人民政府的领导，同时要受上一级人民政府对口职能部门的领导。《宪法》第一百一十条规定:“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作;县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作;全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”《地方组织法》第五十五条也规定:“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作;县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”这就是说，各级人民政府包括国务院作为行政执法主体其行政职权配置与其行政级别向配比，行政级别越高享有的行政执法权越大，上级行政执法机关的行政执法职权常常包含下级行政执法机关的行政执法职权。《地方组织法》第五十九条明确规定了县级以上的地方各级人民政府享有的行政职权:执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令;领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令;依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员;执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作;保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保护各种经济组织的合法权益;保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;办理上级国家行政机关交办的其他事项。除根据《地方组织法》第六十条^[15]和《宪法》、《立法法》的相关规定，省级人民政府、国务院批准的较大的市的人民政府、计划单列市的人民政府、省级人民政府所在地的市的人民政府可以制定地方政府规章外，县级以上人民政府的行政行为绝大多数属于具体行政行为，而具体行政行为中绝大多数又属于行政执法行为。

但这仅仅是一般情况，法律、行政法规明确规定实行垂直领导和在一定行政级别以上设置的行政机构(主要是特设机构)是这种行政执法职权配比制度的列外情形。《宪法》第一百零九条规定“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关”，“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”《地方组织法》第六十四条第二款也规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”而国有资产管理委员会则在地级市(含地级)以上行政区域设置。加之近年来政府机构改革产生的“事权下放、职权上收”的客观事实，往往是越到基层行政执法机关的行政事务越多而行政执法职权越小，行政执法机关“职权”和“事权”的配比极不相称!

当然，有一些行政执法职权和事权的配比取决于我国单一制的国家结构形式，只能由一定行政级别以上的国家行政机关行使。譬如，《宪法》第一百零七条第三款关于关于乡、民族乡、镇的建置和区域划分的行政许可只能由省、直辖市人民政府为之:“省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分”;第一百零八条关于县级以上地方各级人民政府改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府不适当决定的行政裁决:“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”《地方组织法》也有类似的规定，如，该法第六十四条第三款、第四款关于县级以上地方各级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并的行政许可:“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案;”“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”

县级以上地方各级人民政府设置工作部门，分享所属人民政府的行政职权和行政执法权。《地方组织法》第六十六条规定“自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。”“县级以上地方各级人民政府享有行政执法权的工作部门依照《地方组织法》等其他相关法律、行政法规的规定分享所属人民政府行政执法权。”县级以上地方各级人民政府及其工作部门为了提高行政效率、提高行政执法的专业化水平和便利群众生活，设立内部机构和派出机构，“集中行使行政执法权”。《地方组织法》第六十八条规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”“县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”

除此以外，县级以上地方各级人民政府及其工作部门对在其行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位负有行政督导职责。譬如，《地方组织法》第六十七条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。”

(2)授权性政府序列行政执法机关(www.chuimin.cn)

授权性政府序列行政执法机关是指行政机关根据工作需要和精简、效率的原则设立的内部机构和派出机构。这类机关原则上不能以自己的名义作出行政执法行为，也不能独立承担由此产生的法律后果，只能以其所属行政机关的名义行使行政执法职权，而由此产生的法律后果由所属行政机关承担。但是，在特定情况下，法律、行政法规授予此类行政机构行政职权，允许其在特定领域内行使行政执法职权，从而取得行政执法资格。前文专门论述过，授权行政执法主体主要包括四类，其中属于政府序列的授权行政执法机关有两类:政府和政府工作部门的内部机构和派出机构。譬如，根据《交通管理条例》第八十六条规定，交通警察队可以作出警告、五十元以下罚款、吊销二个月以内驾驶证的行政处罚;又如，根据《治安管理处罚法》的规定，公安派出所可以以自己的名义作出警告、五十元以下罚款的治安行政处罚。这里的交通警察队属于公安机关的内部机构，公安派出所则属于县级公安机关的派出机构。另外，像县级以上地方各级人民政府为了贯彻实施《行政许可法》设立的协调机构和临时机构，譬如政务大厅，也具有授权性政府序列行政执法机关的性质。

2、非政府序列的行政执法机关

非政府序列行政执法机关是指依照法律、行政法规授权享有行政执法权的非政府授权组织。非政府序列行政执法机关可以是事业单位，也可以是企业或社会团体组织。从这个角度上讲，非政府序列的行政执法机关可以分为三类:法律、法规授予一定范围行政执法权的企业单位;法律、法规授予一定范围行政执法权的事业单位;法律、法规授予一定范围行政执法权的社会团体。

一般情况下，企业单位行政执法的相对人，不能享有行政执法权。但是，现代社会中，为了提高社会公共产品利用的社会效益、最大限度地降低对国民经济和社会生活产生重大影响行业企业的风险，法律、法规常常授予提供社会公共产品的公用企业一定范围内的行政执法权，从而使这类企业成为行政执法主体。这类企业包括像为农村村民提供家庭用电的电力企业、天然气供应企业、电信企业等公用企业，也包括为农村农牧民提供信贷服务的中国农业银行、农村信用合作社等金融组织，还包括其权力可以从城市延伸到乡村的国家专营专卖企业(中国烟草总公司、中国盐业总公司等)行业性集团公司(如中国石化总公司等)。

事业单位因法律、法规授权而成为行政执法主体的情形比较常见，主要是因为一些事业单位本身的属性决定了其必须拥有一定的行政权力才能保证其正常运行。一所学校如果不赋予其对学生一定范围和幅度内的行政处分权，如对严重违反纪律的学生给予警告、通报批评等处分并报请教育行政主管部门批准且记录在学生学籍档案，就不能保证其教学工作的正常开展。能够依法被授予行政执法权的事业单位大多是社会公用事业单位，如机构设在乡村的学校、医院、卫生防疫机构等。《教育法》第二十八条规定的学校及其他教育行政机构行使的权利，就包含了学校享有的一定范围的行政管理职权:“按照章程自主管理;组织实施教育教学活动;招收学生或者其他受教育者;对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分;对受教育者颁发相应的学业证书;聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分;管理、使用本单位的设施和经费;拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉;法律、法规规定的其他权利。”

社会团体被赋予行政执法权的情形也比较常见，包括乡镇妇联、工会等，根据《村民自治法》和《宪法》第一百一十一条等的规定，村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。可见，村民委员会享有在人民调解、社会治安、计划生育等方面一定范围的行政执法权。当然，活跃在西部民族地区农村的、依法被授予行政执法权的社会团体也并不限于工作机构设在农村的社会组织，譬如，工作机构最低级别设在县城的消费者协会对农牧民因生活消费而使其合法权益受到损害的经营者、生产者行为拥有一定范围的行政执法职责，《消费者权益保护法》第三十二条规定消费者协会拥有包括行政指导、行政检查等多种执法行使的执法职权:向消费者提供消费信息和咨询服务;参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查;就有关消费者合法权益的问题，向有关行政部门反映、查询，提出建议;受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解;投诉事项涉及商品和服务质量问题的，可以提请鉴定部门鉴定，鉴定部门应当告知鉴定结论;就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼;对损害消费者合法权益的行为，通过大价传播媒介予以揭露、批评。

如国有资产管理委员会这样的特设行政执法机关在非政府序列行政执法机关中也存在，如根据《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》和《中小企业促进法》规定设立的中小企业信用担保机构就是依法被赋予一定范围行政执法权的事业单位，而中小企业信用担保机构则在地级以上行政区域设置。

(二)乡镇行政执法机关

西部民族地区农村的乡镇行政执法机关包括三类:一是行政机关所在地设在农村的一般乡级人民政府，二是行政机关所在地设在农村的行政级别相当于乡级人民政府的建制镇，三是民族乡。《地方组织法》第六十一条规定乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权:“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令;执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保护各种经济组织的合法权益;保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;办理上级人民政府交办的其他事项。”

从实际情况来说，在西部民族地区农村行政执法的80%以上是由乡镇人民政府直接或间接实施的。鉴于其对西部民族地区农村行政执法的重要影响，本文专节论述乡镇人民政府的行政执法。

上面对西部民族地区农村行政执法主体的行政级别划分仅仅反映西部民族地区农村行政执法机关法律关系的一个侧面，并不包括全部，如，无论是中央行政执法机关还是地方行政执法机关，从执法性质上可分为职权行政执法主体和授权行政执法主体。政府序列行政执法机关一般属于职权行政执法主体，非政府序列行政执法权一般属于授权行政执法主体。