中央行政执法机关：国务院的具体行政执法行为

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：此时，国务院针对某一个具体事件而采取的行动，就是一种具体行政行为，是具体执行法律、法规的行政执法行为。

一、中央行政执法机关

中央行政执法机关包括国务院、国务院下属享有行政执法权的各部委和直属机构、依法律和行政法规授权而享有一定范围行政执法权的全国性机构、中央行政执法主体的派出机构和委托执法组织。地方行政执法机关包括地方各级人民政府、地方各级人民政府享有行政执法权的职能部门及其内部机构和派出机构、依照地方性法规的规定享有行政执法权的地方性机构和地方性行政执法主体的委托执法组织等。无论是中央行政执法机关还是地方性行政执法机关，只要执法事项涉及西部民族地区农村，都可以成为西部民族地区农村行政执法的主体。对于现代社会来说，行政事务时时处处皆是，有行政事务皆有行政权力相随，行政权力无处不在，人民生产、生活时时处处需要行政执法机关的关怀。

(一)国务院

按照我国现行《宪法》的规定，我国实行“议行合一”的国家政权组织形式，国家立法机关和行政机关的划分是相对的，而不是绝对的。既然《宪法》第八十五条规定“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”这就意味着尽管《宪法》第八十九条和《立法法》第五十六条赋予国务院“制定行政法规”的权力，但不能改变国务院行政机关的基本法律属性，也就不可避免地使国务院在特定情况下成为具体行政执法行为的主体。退一步来讲，如果国务院仅仅拥有制定抽象的、具有普遍约束力的行政法规的权力而不享有具体行政执法权的话，国务院就和国家立法机关没了区别，也就不叫国家最高权力机关的执行机关和最高行政机关;而且如果国务院没有以具体的行政执行权保障其意愿实现的话，其制定行政法规的目标也无法实现，其其他职能也会落空。这一点并不因《行政复议法》、《行政诉讼法》不把国务院列为被诉行政主体而改变。也正因为如此，《宪法》第八十九条第(一)项和《立法法》第五十六条明确赋予国务院“制定行政法规”权力的同时，也赋予国务院执行国家宪法、法律和其制定的行政法规能够转化为现实物质力量的另一把“利剑”——“规定行政措施”、“发布决定和命令”，且行政法规须是“为执行法律的规定的事项”制定的规范性文件。更不用说，如发生“3·14事件”、“7·5事件”、“5·12汶川大地震”、“玉树地震”、“舟曲泥石流灾害”等这样一些重大社会事件和自然灾害事件时，需要国务院出面进行具体执行国家法律、法规，而不是仅仅起草一部行政法规或发布一个普遍性的行政命令，作出一项抽象的决定、决议，所能够解决的。此时，国务院针对某一个具体事件而采取的行动，就是一种具体行政行为，是具体执行法律、法规的行政执法行为。其实，就《宪法》第八十九条列举规定的国务院的职权也不限于抽象行政行为，譬如，该条第(十三)到第(十七)项——改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分;依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态;审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员——都是具体行政行为，属于国务院的职权执法，执法类型上属于行政决定，执法权限上限于具体行政事务和行政相对人。(www.chuimin.cn)

(二)国务院下属机构

国务院下属各部、委和直属机构和国务院存在行政隶属关系，在法律性质上同样属于行政主体，绝大多数部、委和直属机构都享有行政执法权，也属于行政执法主体，有一些部委还直接负责民族地区的某些行政管理事务(如国家宗教事务局、国家民族事务委员会等)。当这些机构行使行政执法职权，关涉西部民族地区农村行政性事务时，便成为西部民族地区农村行政执法机关。按照2003年【国发〔2003〕8号】【国发〔2003)9号】文件关于国务院机构改革机构设置的规定，国务院下设国务院办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理国家局、议事协调机构和临时机构等8类103个机构，具体包括1个厅(国务院办公厅)，28^[14]个部、委(含22个部、4个委员会及中国人民银行和审计署)，1个直属特设机构是国务院国有资产监督管理委员会，18个直属机构(是海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家环境保护总局、中国民用航空总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署(国家版权局)、国家体育总局、国家统计局、国家林业局、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局)，4个办事机构(是侨务办公室、港澳事务办公室、法制办公室、研究室)，14个直属事业单位(是新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会，其中，国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室、国务院防范和处理问题办公室与中央处理问题领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。国家档案局与中央档案馆，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构)，10个部委管理国家局(是国家信访局(由国务院办公厅管理)、国家粮食局(由国家发展和改革委员会管理)、国家烟草专卖局(由国家发展和改革委员会管理)、国家外国专家局(由人事部管理)、国家海洋局(由国土资源部管理)、国家测绘局(由国土资源部管理)、国家邮政局(由信息产业部管理)、国家文物局(由文化部管理)、国家中医药管理局(由卫生部管理)、国家外汇管理局(由中国人民银行管理)。其中，国家保密局与中央保密委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构;国防科学技术工业委员会在内设机构中保留国家航天局、国家原子能机构牌子;教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子;国家环境保护总局对外保留国家核安全局牌子)，27个议事协调机构和临时机构(是国家国防动员委员会(具体工作由国家发展和改革委员会、总参谋部、总后勤部承担)、国务院中央军委专门委员会(具体工作由国防科学技术工业委员会承担)、国家边防委员会(具体工作由总参谋部承担)、国务院中央军委空中交通管制委员会(具体工作由总参谋部承担)、全国爱国卫生运动委员会(具体工作由卫生部承担)、全国绿化委员会(具体工作由国家林业局承担)、国务院学位委员会(在教育部单设办事机构)、国家防汛抗旱总指挥部(在水利部单设办事机构)、国务院妇女儿童工作委员会(具体工作由中华全国妇女联合会承担)、全国拥军优属拥政爱民工作领导小组(具体工作由民政部、总政治部承担)、国务院三峡工程建设委员会(单设办事机构)、国务院残疾人工作协调委员会(具体工作由中国残疾人联合会承担)、国务院扶贫开发领导小组(单设办事机构)、国务院关税税则委员会(具体工作由财政部承担)、中国国际减灾委员会(具体工作由民政部承担)、国家科技教育领导小组(办公室设在国务院办公厅)、国家履行《禁止化学武器公约》工作领导小组(具体工作由国家发展和改革委员会承担)、国务院军队转业干部安置工作小组(具体工作由人事部承担)、国家禁毒委员会(具体工作由公安部承担)、全国老龄工作委员会(办公室设在民政部)、国务院西部地区开发领导小组(在国家发展和改革委员会单设办事机构)、国务院抗震救灾指挥部(办公室设在中国地震局)、国家处置劫机事件领导小组(办公室设在中国民用航空总局)、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组(办公室设在商务部)、国家信息化领导小组(单设办事机构)、国务院行政审批制度改革工作领导小组(办公室设在监察部)、国务院纠正行业不正之风办公室(具体工作由监察部承担))。根据《宪法》第九十条第二款的规定，国务院各部、各委员会拥有根据法律和国务院行政法规、决定、命令，在本部门的权限内有发布命令、指示和规章的权力;《国务院组织法》第十条也规定国务院“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。”可见，国务院各部、各委员会除了依法享有部门规章制定权外，其更主要的权力是执行法律、行政法规和根据国务院发布的决定、命令在其法定权限范围内发布命令、指示，其中的有一些命令、行政措施、指示属于具有直接执行性的具体行政执法行为。更不用说像国务院审计署、监察部等这样的国务院专门机构，其行政职能主要并不是发布具有普遍约束力的规章，而是实施具体行政监督这样的行政职责。譬如，《宪法》第九十一条规定:“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”另外，《国务院组织法》第十一条规定:“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。”这就是说，国务院直属机构包括直属特设机构和一般直属机构，对主管部门的专门性行政事务拥有行政执法权;国务院办事机构包括一般办事机构和议事协调机构、临时机构，对专门行政事务拥有行政执法权。而各部委管理国家局如国家信访局、国家粮食局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家海洋局、国家测绘局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家外汇管理局等尽管也拥有一定范围的规范性文件的起草权(不是规章制定权，原则上讲，各部委管理国家局起草的规范性文件一般要经主专管部委的批准才能够成为部门规章)，但从实践层面看，部委管理的国家局承担的具体行政职责也不少，所以《行政复议法》、《行政诉讼法》都将部委管理的国家局列为被诉行政主体。国务院直属事业单位在中央国家行政执法机关中具有比较特殊的地位，它们根据法律、行政法规的授权享有对一定范围内的全国行政性事务享有行政执法权，因而就其行政执法事务而言，大多属于授权行政执法主体。

最后，尽管我国包括《宪法》在内的规范性文件都没有明确授予中央直属企业如中石油、中石化、中储粮、中国工商银行等国家垄断企业、公用企业行政执法权，但在国家注资设立此类企业时，对其《公司章程》实施严格的行政审批程序并赋予《公司章程》行业性或专门性普遍行政执行效力，从而赋予中央直属企业行业性、专业性或专门性行政执法权，代表中央行政执法机关行使一定范围内的行政执法权。譬如，国家开发银行对违法违规使用国家基本建设资金的建设单位、施工单位实施处罚，国家烟草专卖局对违反烟草专卖法的经营单位和个人实施吊销烟草销售许可证、罚款等。这类行政执法机构在本质上说，并不属于行政主体，因而不应享有行政执法权也不应成为行政执法机关，其执法行为既不属于职权执法也不属于授权执法，它们在我国行政法中的法律地位界定很模糊，是社会转型时期的产物，但我们不能无视它们具体实施行政执法的事实。

中央行政执法机关：国务院的具体行政执法行为

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