我国行政执法体制改革：成果展示

三、近年来我国行政执法体制的重要改革

从上世纪80年代开始，我国社会进入转型时期，为适应这种转变国家行政执法体制改革也渐次拉开帷幕，对我国当今社会已经产生或正在产生重大影响。为了更加深入了解我国西部民族地区农村行政执法的现状，有必要对我国改革开放以来行政执法体制的状况作一梳理。改革开放以来对我国整体和局部行政执法体制产生影响的重要改革措施主要包括以下五大方面。

(一)政府机构改革

政府机构改革是政治体制改革和行政管理体制改革的重要措施，也是行政执法体制改革的重要内容。政府机构改革表面是对原有政府机构的保留、裁撤、合并、分解等，其实质则是对行政权力的重新配置，它对行政执法体制的主要作用和影响是行政执法资源(包括人力资源、机构等)、行政执法权力在行政执法主体之间的重新配置，使行政执法权力在政府机构之间分配更加科学、合理。

改革开放以来，我国政府机构经历了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次较大规模的改革，在精简机构和压缩执法人员编制、安置分流人员等方面取得了较好的效果:(1)1982－1983年的政府机构改革是改革开放后第一次政府机构改革。各级政府机构普遍调整了领导班子，提出了干部“四化”原则，开始打破实际存在的领导职务终身制，撤并了一些重叠机构，加强了综合协调、统计监督部门，调整了人员结构，规定了领导职数，取得了相当的成效。这次改革中，国务院机构由100个减少到61个，人员精简25%。但由于这次改革是在经济体制改革尚未全面展开的情况下进行的，不久，机构人员又重新膨胀。(2)改革开放后的第二次政府机构改革发生在1987－1988年。这次机构改革的目的是适应政治、经济发展需要提高行政效率，逐步建立一个具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制:国务院机构进行了总体格局调整;强化了综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化了专业经济管理部门;国务院常设机构由72个减少到66个，非常设机构由75个减少到49个;人员精简15.2%;按照党政分开原则对党中央直属机构进行了改革，将应由政府部门承担的职能移交给政府有关部门，不再设置与国务院职能部门工作重叠的办事机构;撤销了中央农村政策研究室、中央引进国外智力领导小组等五个机构;新建了中央政策研究室;中央统战部将民族、宗教事务分别移交给国家民委和国务院宗教局;中央组织部将一定层次的干部管理权益交给人事部;改革后党中央原有直属机构和事业单位由26个减少到22个;地方政府机构改革也取得了一定的进展，试点县、市的机构改革成效显著。(3)改革开放后第三次政府机构改革发生在1993－1996年。这次改革主要是回应建设社会主义市场经济体制改革要求的产物，改革的重点是政企分开、转变职能，改革的范围是从中央到地方的各级政府机构，改革的程序是先中央后地方，并明确规定了具体的政府机构精简幅度是20%。(4)改革开放后第四次政府机构改革始于1998年九届全国人大一次会议批准的国务院机构改革。1997年中国共产党十五大明确提出了政府机构改革的五大任务:①按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，进行国有企业所有制改革，把企业生产经营管理的权力确实交给企业，从而在真正意义上完成政企分开的历史任务;②根据精简、统一、效能的原则进行机构改革;③深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员;④深化人事制度改革，完善公务员制度;⑤坚持一切政府机关必须依法行政的原则，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。根据中共十五大的要求，这次机构改革计划用3年时间完成，人员将精简一半。(5)最近一次的政府机构改革发生于2003年。2003年3月6日在第十届全国人民代表大会第一次会议上审议通过了国务院《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》。国务院《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》确定的国务院机构改革的指导思想是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。国务院《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》确定的国务院机构改革的重点包括:①深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会(简称国资委)，由国资委专门承担监管国有资产的职责。国资委的主要职责是:根据授权和《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组;代表国家向部分大型企业派出监事会;通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩;通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管;拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产管理进行指导和监督;承办国务院交办的其他事项。②完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会(简称发展和改革委)，由发展和改革委综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门。其主要职责是:拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、长期规划、年度计划、产业政策和价格政策，监测和调节国民经济运行，搞好经济总量平衡，优化重大经济结构，安排国家重大建设项目，指导和推进经济体制改革。③健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会(简称银监会)。金融是现代经济的核心，金融工作关系国民经济和社会发展全局。为了加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力，将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，设立银监会，作为国务院直属的正部级事业单位。银监会根据授权，统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，其主要职责包括:拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。④深入推进流通管理体制改革，组建商务部。商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门，其主要职责是:研究拟订规范市场运行和流通秩序的政策法规，促进市场体系的建立和完善，深化流通体制改革，监测分析市场运行和商品供求状况，组织开展国际经济合作，负责组织协调反倾销、反补贴的有关事宜和组织产业损害调查等。⑤加强食品安全和安全生产监管体制建设。为保障人民群众身体健康和生命安全，加强对食品安全的监管，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构，其主要职责是:继续行使国家药品监督管理局职能，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。为进一步强化对安全生产的监管，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察。此外，为加强人口发展战略研究，推动人口与计划生育工作的综合协调，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。经过此次政府机构改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。十届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案后，国务院按照科学规范部门职能、合理设置机构和优化人员结构的要求，抓紧新成立部门的“三定”(定职能、定机构、定编制)工作，并对其他部门的“三定”方案进行完善，进一步理顺部门职能分工，并适应改革的要求，按照程序抓紧制定和修改有关的法律、行政法规，研究制定配套政策做好机构变动部门和单位的干部人事、离退休干部以及资产处置等工作。加强行政管理体制的法制建设，实现机构和编制的法定化。国务院机构改革以后，地方政府机构在中央的统一部署下，按照巩固、完善、探索、深化的总体要求，结合本地实际，巩固和完善已经取得的改革成果，积极探索符合各地特点的改革路子。

经过五次政府机构改革后，政府机构设置趋于合理化、科学化，但在现实中仍然存在着:政府职能配置不合理——“管不了的事情放不出去，不该管的事情又不能不管”，“人事权、财权上收，事权下放”，“管事的没权，有权的没事可管”;行政机关及其公务员整体队伍庞大而单个部门执法力量不足;政府职能配置不科学、缺乏前瞻性;社会经济、科技的发展、公共事务的不断增加，政府无力应对许多新的行政目标和管理事项，旧的机构撤不了，新的机构又不得不设，政府机构改革难以跳出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈;等等。

(二)联合执法

现代行政权的扩张是社会事务繁杂、社会分工明细化的结果，但政府在适应这种变化细分国家职能、细设政府监管机构的同时，却无法回避的一个基本事实是“一个萝卜一个坑”式的一个执法机构‘单打一’“的行政执法情形越来越少，许多行政执法往往牵涉比较复杂的事情，一件事情需要多个行政执法机构联合采取行动才能够应对，而单个行政执法主体拥有的行政执法权也无法对面临的事件作出全面的处理而不留后患，于是联合执法应客观需要而产生。更何况，行政执法权细分并为多个行政执法主体所享有，本身也是现代执法民主的重要内容。因此，联合执法应运而生。

联合执法是指两个或两个以上的行政执法主体共同派人组成执法队伍，针对一定的行政管理事项在各自的职责权限内以各自的名义分别作出处理的行政执法方式。这是法律、法规、规章规定多个行政执法主体对某类行政管理事务有管理职责，在行政执法实践中合乎逻辑的实施。如，在市场管理领域工商、质量监督、税务、公安等部门开展的联合执法检查。对于联合执法的事项，各部门也可在各自的职责范围内单独执法。联合执法是政府解决一些比较复杂的社会问题的有效执法手段，我国从上世纪80年代后期开始实施这种由人民政府牵头而由多个部门参与的行政执法方式。

联合执法和共同执法有相似之处，但应注意它与共同执法的区别。共同执法是指两个或两个以上的行政执法主体根据法律、法规、规章的规定以共同的名义实施的执法行为。如《音像制品管理条例》(国务院令第341号，2001年12月25日公布)第四十四条规定:”有下列行为之一的，由出版行政部门、文化行政部门责令改正，给予警告;情节严重的，并责令停业整顿或者由原发证机关吊销许可证:……“。法律、法规、规章明确规定由两个以上的行政机关共同执法的，行政机关只能共同实施，不能联合执法或单独执法。联合执法可以增强执法力量，增加行政执法主体的协调沟通，一定程度上也可以减少重复执法、抗法拭件，降低执法成本，提高执法效率。但它没有触及行政执法体制的实质，既没有整合行政执法主体也没有整合行政执法权力，其实质仍然是各部门的单独执法，对改变行政执法的现状作用十分有限，且实践中联合执法往往表现为突击式、运动式的执法，其公正性大打折扣，在实践中常常会出现联合执法”扰民“、加重行政执法相对人负担的事例也屡见不鲜。因此，我们认为，联合执法不宜在较大范围提倡。

(三)相对集中行政处罚权

1、相对集中处罚权立法

相对集中处罚权是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，而原拥有行政执法权的行政机关不得再行使行政处罚权的一种执法方式。相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民国和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)所首先确立的。《行政处罚法》第十六条规定:”国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。“为了积极、稳妥地实施好行政处罚法的这一规定，国务院先后下发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(国发〔1996〕13号)、《关于全面推进依法行政的决定》(国发〔1999〕23号)、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)和《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)等文件，进一步明确提出了开展相对集中行政处罚权工作的具体原则、要求和程序。这些配套制度，也是地方开展相对集中行政处罚权工作的重要依据。

2、相对集中处罚权的法律特征

相对集中行政处罚权和其他行政执法相比较具有以下鲜明特征:(1)执法主体必须是行政机关。行政处罚权是行政管理权中一项重要的权力，行使相对集中行政处罚权的单位，其主体必须是行政机关，一方面在职能性质上应是执行国家法律、法规，组织和管理国家行政事务的行政机关。另一方面在机构形式上应列入政府序列，作为政府的职能部门。(2)执法主体是本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条关于地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门的规定，行使相对集中行政处罚权的机构作为政府工作部门，要具有独立的执法主体资格。又根据2000年9月国办发〔2000〕63号文件的明确要求:试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。国发〔2002〕17号文又作了重要重申。可见，集中行使行政处罚权的执法主体必须是本级政府直接领导的一个独立行政执法部门。(3)相对集中行政处罚权是原行政处罚执法权的法定概括转移，并非授权或委托。《行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度的本质，就是按照法律规定的程序重新调整行政处罚权的配置，凡是依法设定专门行政机关集中行使的行政处罚权，原享有行政处罚权的行政执法主体不得再行使该权力;若仍然行使的，其作出的行政处罚一律无效。这既是该项制度建立的基础，也是职权行使的合法前提。国办发〔2000〕63号文中指出”行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权;仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。“国发〔2002〕17号文中进一步指出”行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。“

《行政处罚法》第十六条规定了相对集中行政处罚权。相对集中行政处罚权制度是我国行政执法体制史上的一次重要改革，它突破了长期以来形成的以行政管理事务的性质为依据建立行政执法体制的思路，探索建立以行政执法权的性质为依据的行政执法体制，为行政执法体制改革注入了新的活力，提供了新的切入点，使行政执法体制改革不再局限于政府机构改革。

3、相对集中处罚权存在的问题(www.chuimin.cn)

1996年《行政处罚法》通过之时，国务院对相对集中行使行政处罚权寄予了厚望，全国人大常委会关于《行政处罚法》中相对集中行使行政处罚权的规定相当于向社会公众转呈了国务院对于相对集中行使行政处罚权的看法:《行政处罚法》确立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。国务院对贯彻落实这一制度也十分重视，多次下发文件作出具体部署。到目前为止，除经国家批准的90个左右开展相对集中行政处罚权工作的城市外，一些省、自治区、直辖市根据国务院的授权，又批准了200多个城市开展此项工作，而且有些城市相对集中行政处罚权工作又取得了新的突破和发展，如上海、广东、重庆等还分别在文化、林业等系统开展了相对集中行政处罚权工作。

国务院自2002年大面积开展相对集中行政处罚权工作以来，整体效果还是比较明显，但由于相关法律规定模糊，实施细则不配套，相关理论研究跟不上，导致各地在开展这种工作时好坏不一，不仅承担相对集中行政处罚权的行政主体设置不一、实施相对集中行政处罚权领域不一，而且承担综合行政执法的行政主体纵向和横向管理机制和方式也是千差万别，从而导致实践上效果也是良莠不齐。存在的问题主要有以下几个方面:

(1)部门行政处罚权的集中行使问题

长期以来很多部门的行政处罚权都是由多个相关内设职能机构行使，自2002年以来一些部门根据工作需要，在对所属内设机构职能进行调整时成立新的执法机构(执法队、执法大队或综合执法队)行使本部门所有的行政处罚权。有人把这种做法称为部门行政处罚权的集中行使。但这些部门则常常将这项工作贯之以“相对集中处罚权”或者“综合执法”，有的还按照开展相对集中处罚权工作的要求报请省级政府批准相关方案，借机增设新的机构和人员编制，还有的甚至以新成立机构的名义执法。显然，这是对《行政处罚法》第十六条及国务院相关集中行使行政处罚权的行政法规或规范性文件的曲解。内设新行政执法机构不是行政处罚法意义上的相对集中处罚权，更不是综合执法。因为行政处罚权本来就是这个部门的!把部门执法变成部门直属机构的执法，是违反行政组织法的。

(2)相对集中行政处罚权机关的设置问题

目前各地相对集中行政处罚权的实践中，几乎都是在整合原行政管理机构和队伍的基础上，设立所谓的综合执法机关，与原行政执法机关“两块牌子一套人马”。应该说这是符合《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》关于集中行使行政处罚权机关设置要求的。但从行政处罚法的规定来看，则并不限于此种模式，或者说也许更趋向另外的模式，即在原行政机关或原行政机关总量不变的基础上，对行政处罚权在各个行政机关之间进行重新配置，而不新增设行政机关。但“两块牌子一套人马”的做法实质上还是增加了行政机关的数量。

(3)相对集中行政处罚权的领域和范围问题

《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)明确规定:“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。”同时指出行政处罚权集中的范围主要包括:“市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权;城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。”根据这个文件的规定，全国相对集中行政处罚权的工作基本上都是在城市管理领域开展。但是在实践中，各地都结合本地实际情况参照国务院文件的规定不同程度地扩张相对集中行政处罚权的范围，譬如，北京市集中行使行政处罚权的范围涉及了燃气、供水、节水、停车、出租车、建筑施工现场、河湖治理、房屋国土、人防工程建设等公用事业领域，深圳实行跨系统、跨行业集中行政处罚权而执法范围包含了城市管理、环境卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等七大领域。

(四)相对集中行政许可权

在相对集中行政处罚权比较成功经验的基础上，《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)规定了原理相同的相对集中行政许可权制度。即经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。由此，各地方人民政府都根据《行政许可法》的这一原则、精神，设立政务大厅集中行政许可。

但是，行政许可权与行政处罚权毕竟不是一回事，其特点和运行方式都相差甚远。行政许可权集中的必要性、通过政府机构改革实现行政许可权集中是否更好、行政许可权集中领域的选择、行政许可权如何集中、行使集中行政许可权机构如何设置、集中行政许可权与集中行政处罚权如何衔接等等问题无论在理论上还是在实践中都没有令人信服的答案，有关方面对开展这项工作的积极性也不高，行政许可法颁布实施以来，这方面的工作一直未见开展。由此可见，开展相对集中行政许可权工作的条件目前不成熟。因此，现阶段相对集中行政许可权的调研工作显得很有必要。我们以为对现行各级政府及部门实施的行政许可事项分门别类按一定标准汇编梳理，在此基础上对各门各类许可事项具体实施情况分析、归纳、总结是该项调研工作的切入点和回答开展相对集中行政许可权工作有关问题的基础。不过可以预见，相对集中行政许可权工作开展的难度会很大，因为行政许可权涉及的部门利益会更多。

(五)综合执法

综合执法是20世纪80年代中后期，一些地方对“执法机构林立、执法队伍臃肿、执法效率低下”的执法现状进行“联合整顿”、实施“联合执法”的工作过程中提出来的，其初衷是想通过清理整顿行政执法队伍，调整合并行政执法机构来加强执法力量，提高执法效率。行政处罚法颁布实施后，城市管理领域开展的相对集中处罚权工作又被称为城市管理综合执法，一时间又把相对集中处罚权与综合执法等同起来。但随着对行政执法、行政执法体制改革理论研究的不断深入和实践的不断丰富，综合执法的外延与内涵已非联合执法、相对集中行政处罚权所能含盖。我们认为，综合执法是在对现行行政执法事项(行政管理事务)性质、行政执法权力性质等进行科学论证的基础上，通过重新调配有关行政执法主体的行政执法事项、有机整合行政执法权力及其实施主体、机制等方面而形成的行政执法形式。相对集中处罚权可以说一定程度上具有综合执法的性质，但联合执法则很难说是综合执法了。从理论上讲，综合执法对现行行政执法体制的改变具有根本性。实践中综合执法涉及相对集中执法权、部门管理事务及政府部门设置的调整。

在实践中来看，综合执法主要涉及纵向和横向两个层面的问题。纵向主要涉及综合执法应当有哪一行政级别的、哪类性质的行政主体组织实施;横向主要涉及综合执法过程中政府及其各部门的关系。显然，综合执法只能由县级以上各级政府组织实施。这是由综合执法涉及范围的广泛性、复杂性、很大难度性所决定的。综合执法之“综合”应同时坚持行政管理事务性质和行政执法权性质从纵向与横向两个标准来进行。一方面综合执法应根据目前各部门管理事务的专业性、关联性重新划分政府部门及各部门的管理事务，将专业相近、关联性强目前划分状况下交叉较多的部门进行综合，建立大专业执法部门;另一方面根据各部门现行行政执法权的性质，将一些专业性要求不强，办理程序相近的执法权相对集中。从这方面讲，集中行政处罚权接近于“事务性”综合执法(当然集中行政处罚权与综合执法存在性质上的差别，只是就具体实施情况而言，具有形式上的类似性)，而相对集中行政许可权更具有“程序性”综合执法的特点(如将各部门非许可性的备案、登记、证照发放等集中由一个部门实施，税、费征收由一个部门实施等)。

由此，根据我国近30年综合执法的实际情况来看，综合执法实际上将享有行政执法权的政府部门分成了两类:一是专业性部门，如农业、文化、卫生等部门;二是事务性部门，如税、费征收部门等。但从当前我国的立法实际来看，这种综合在法律依据上存在一定障碍。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条的规定，建立大专业性综合执法部门是有法律依据的，但建立事务性综合执法部门(除行政许可、行政处罚外)则与现行组织法相冲突。^[13]

目前，综合执法涉及面广、情况复杂，建立大专业部门、事务部门尚处于理论上的论证阶段和实践上的摸索阶段，综合执法的推进方面还存在诸多障碍。但可以肯定的是，县级以上各级政府完全可以根据本行政区域行政管理事务的特点和本级政府机构设置的现状，选择那些多头执法、职责交叉、执法扰民问题比较突出、严重影响执法效率和政府形象的部门和领域论证和试点综合执法。从另外一个角度看，综合执法是我国原有行政执法体制不符合当前我国社会实际行政执法需求的产物，因此综合执法必然涉及到执法资源或执法部门的整合、行政执法权的集中，这个过程既是行政体制改革、政府职能转变的过程也是行政权力、行政资源再整合的过程。随着行政体制改革目标的实现，所谓的“综合执法”也就会消失。