我国西部农村行政执法问题的研究结果

一、行政执法体制的界定

(一)什么是体制

1、“体制”的词源含义

在现实生活和理论研究中，人们对“体制”存在着种种误用和滥用，大量地存在着将“体制”与“制度”等同的情形，也大量地存在将英语中的“system”机械地译作“制度”的情形。

在现代汉语中，“体”的含义有四层:一是指人或动物的身子，二是指事物的本身或全部，三是指格式或形式，四是指亲身经历或设身处地;“制”包括五层含义:一是做或造，二是拟定、规定，三是用强制力约束、限定，四是法度、制度，五是依规定式样做。毫无疑问，行政执法体制是与国家行政体制紧密相关概念范畴，就此来看，与行政执法体制相关的“体”应当是指“格式或形式”，“制”应当是指“法度、制度”。

把“体”与“制”连用表达特定社会现象的情形古已有之。在古汉语中，“体制”的基本含义有五个方面:一是指诗、文、书、画等的体裁、格调。三国时期魏国的嵇康在《琴赋·序》中有言:“然八音之器，歌舞之象，历世才士，并为之赋颂。其体制风流，莫不相袭。”其中所谓“体制”就是指乐舞的格调。南北朝时期梁朝刘勰所著《文心雕龙·附会》中说:“夫才童学文，宜正体制，必以情志为神明，事义为骨髓，辞采为肌肤，宫商为声气。”这里所说的“体制”就是指文章的体裁。可见，古人所谓的诗文书画之“体裁”与今人所指有一定差距，包括体裁及其在情志、事义、辞采、宫商等方面的规格要求，即包括格调或风格。另外，唐朝刘知几在《史通·六家》中有言:“唯《东观》曰‘记’，《三国》曰‘志’，然称谓虽别，而体制皆同。”又有宋朝郭若虚《图画见闻志·花鸟》:“工画花竹翎毛，体制清赡。”明朝胡应麟《少室山房笔丛·四部正讹下》:“《穆天子传》与《列子》体制不同，各极古雅。”这些古文典籍中所谓“体制”均指行文、书画的形式、格式，突出“体”的本意，“制”则表述久已形成的规则、法度。直到现代社会，人们还一直沿承着对“体制”的这种用法，鲁迅在《汉文学史纲要》中还说:“赋、比、兴以体制言:赋者直抒其情，比者借物言志，兴者托物兴辞也。”“体制”的第二层含义是事物的结构。清朝顾炎武先生赋有《北岳庙》诗一首:“岳祠在其中，巍峩奉神殿，体制匹岱宗，经营自雍汴。”其中所谓的“体制”就是指岳祠巍峨的气势结构。当然，“体制”一词也不限于对具体事物的描述，由具体而引申出抽象意义乃是文字进化的一个规律，田北湖在《论文章源流》中说:“古人造字……穷体制之变”，就是在抽象意义上使用“体制”一词的。在现代汉语中，亦有类似的用法，如“体格”一词的本意就是指“人体包括骨骼、肌肉等结构发育的健康状况”。“体制”的第三层含义是指事物的格局或规格。如，宋朝程大昌在《演繁露·投五木琼橩玖骰》中说:“博之流为摴蒱，为握槊(即双陆也)，为呼博，为酒令，体制虽不全同，而行塞胜负取决於投，则一理也。”明朝胡应麟的《少室山房笔丛·经籍会通二》中描述:“马氏始仿刘向前规，论其大旨，体制駸駸备矣。”现代汉语中亦有此种用法，如文学评论中用“体例”一词来表述“著述的编写格式或文章的组织形式”。“体制”的第四层含义是指中国传统社会特有的“礼制”或不成文的“规矩”。如，《二刻拍案惊奇》卷十五:“侍郎不肯受礼，道:‘如今是朝廷命官，自有体制。且换了冠带，谢恩之后，然后私宅少叙，不迟。’”《儿女英雄传》第四十回:“一个钦命二品大员，正合着‘三命而不齿’;体制所在，也不便过於合他两个纡尊降贵;只含笑拱了拱手。”“体制”的此种用法尽管接近于“体”与“制”的现代本意，但在现代汉语中已经很少见了。“体制”的第五种用法，是指组织制度。现代社会里所谓的“体制”更多地是从这个意义上使用的，如“政治体制”、“经济体制”、“国家体制”、“教育体制”等等。但是，也正是在这样的语境中，人们不经意间用“制度”的概念偷换了“体制”的概念。其实，即使在这样的语境中，所谓的“体制”也是指“组织的制度”，而不是指单纯的制度。这里的“组织”是指institution(机构)，还涉及institution的结构、系统，对应于英美法上的system，是指“依照一定的合理规则，将各部分组合成的有序整体。”^[1]在古汉语中，南北朝时宋孝武帝《重农举才诏》:“尚书，百官之本，庶绩之枢机;丞郎列曹，局司有在。而顷事无巨细，悉归令仆，非所以众材成构，群能济业者也。可更明体制，咸责厥成，纠覈勤惰，严施赏罚。”

由上可知，古今关于“体制”的含义解释有相当的差别。尽管如此，“体制”的基本含义是确定的，是指形成客观事物结构、形式的基本规则或法度。首先，“体制”是对客观事物结构、形式的描述。其次，“体制”反映的是客观事物外在形式的共性，即衡量同类事物共有形式特征的规则或标准。最后，“体制”与客观事物的系统性有关，对应的不是事物的“片段”而是“整体”。

2、“体制”的法律含义

“体制”的词义是派生其法律意义的前提。可以肯定地说，法律意义上的“体制”的基本含义还是指形成客观事物结构、形式的基本规则，只是这里的“客观事物”被赋予了特殊的法律内涵，而“基本规则”也被上升到法律的层面。在这个角度上的“体制”是国家基本制度的重要体现形式，并为基本制度服务。正因为如此，人们普遍存在着一种将“体制”等同于“制度”的倾向。法律角度上的“客观事物”就是指法律主体，包括国家、国家机关、企业或事业单位、社会团体组织等及其组成机构、分支机构和自然人、准自然人(包括农户、个体工商户、自然人合伙等)等;所谓的“基本规则”就是法律制度，包括经国家法定机关制定、认可并颁布的宪法、法律、行政法规、规章、地方性法规、有权机关作出的法律解释等，也包括具有普遍约束力的判例、社会普遍公认的习惯等。简而言之，法律意义上的“体制”就是指表征法律主体结构、形式特征的制度系统。

“体制”包括纵向和横向两个纬度。在强调普遍实行分工、国家和社会权利(力)按照职能分工进行分权的现代民主社会里，法律性质不同的法律主体，其纵向和横向的法律关系的法律意义也存在较大的差别。一般意义上讲，“体制”包括以下三个层面的含义:一是指法律主体制度，即各个法律主体按照社会(职能)分工需要相匹配而形成的纵向和横向搭接的组织体系系统。二是指权利(力)关系制度，即法律主体的权限划分及相应的制度，这个角度上的“体制”不是指简单的、抽象的宪法(或政治)制度，而是指具体的法律制度，各个法律主体之间纵向和横向的社会关系具体化为一种权限、权利(力)关系，每一个法律主体都有其行使权利(力)的范围。三是指职责制度，即法律主体应当承担的法律义务。这也就是说，“体制”不仅仅是指对法律主体权限范围及相互关系的静态划分、确认，更主要指的是法律主体权利(力)、义务的动态运作体系——权利(力)和义务相一致、义务和职责相联结的运作体系。当然，就法律制度而言，应当还包括第四个层面责任制度，即法律主体超越法律规定的权限范围行使权利(力)或怠于履行法定或约定义务而承担的法律责任，但责任并不是“体制”的构成部分。

(二)什么是行政体制

与行政执法体制紧密相关的一个前见范畴是行政体制。因为，行政执法主体是特殊的行政主体，行政执法体制与行政体制紧密相联。所以，要搞清楚行政执法体制，不能不首先研究行政体制。

“行政”的基本含义是“管理”、“执行”。因此，一般意义上的行政就是指公共行政，而不是私人行政，即“国家行政机关或其他特定的社会公共组织为实现公共利益对公共事务进行组织、管理的活动及其过程”。^[2]自然而然，行政体制就是指体现国家行政机关或其他特定社会公共组织在进行公共事务组织、管理活动或过程中的法律地位、法律关系的制度。行政体制可以从国家层面和行政层面去理解。国家层面的行政体制，是指行政机关与立法、司法机关之间权力的划分，这个角度上的行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制;行政层面的行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。本书所说的行政执法体制就是从行政层面上来讲的。

如前所述，法律意义上的“体制”包含纵向和横向两个纬度、三层基本含义，相应地，行政体制也包括三个层次:一是行政主体制度，二是行政职权划分模式或行政职权配置模式，三是指行政职责制度。

1、行政主体制度

什么是行政主体?从我国实行改革开放到21世纪始的20年时间里，学界紧随权威学术观点，没有任何“硝烟”，但进入21世纪后，学术界对权威行政主体理论连连发难，提出要重构行政主体理论。按照现行行政主体理论，行政主体制度包括四个层面的内容:行政主体的涵义，行政主体的类型，行政主体的资格，行政主体的法律地位。

(1)行政主体的含义

上世纪90年代通行全国的高等政法院校规划教材《行政法学》几乎毫无置疑地确立了关于行政主体的权威地位:行政主体是能以自己的名义实施国家行政权(表现为行政管理活动)，并对行为效果承担责任的组织。^[3]其他行政法学教材或研究专著基本上都照搬这个定义。如，应松年教授主编的《行政法学新论》将行政主体界定为“依法享有国家行政职权，代表国家独立进行管理并独立参加行政诉讼的组织;”^[4]王连昌教授主编的《行政法学》(修订版)将行政主体界定为“依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。”^[5]表面上看来，应松年教授的观点和其他两种观点存在差别，应松年教授对行政主体的界定是一种“代表理论”，而其他两种观点是“独立行为理论”，但从实质上看，他们的差别并不触及问题的根本:行政主体必须是组织而不是个人，个人不能承担行政责任;行政主体是享有行政职权的组织，且行政职权是一种抽象权力，只能为组织政体享有，整体上不可分割;行政主体是以自己的名义行使行政职权，无论是“代表理论”还是“独立行为理论”，都不改变行政主体的“自我”地位;行政主体独立承担法律责任。

进入21世纪后，上述行政主体理论受到挑战，行政法学界从“引入西方行政主体说”、“扩大内涵外延说”、“渐进方式重构说”对现行行政主体理论展开批判，认为现行行政主体理论存在四个方面的弊端:混淆行政机关和个人在行政领域的地位;不利于对西方各国家行政主体制度的吸纳;忽视行政管理统一协调的内在要求;掩饰我国行政组织无序的状态。^[6]事实上，我国法律实践层面和理论研究层面都存在着“泛行政化”、“管制化”倾向，今后行政主体制度改革的总体趋势是行政分化和强化行政主体的社会服务功能。

(2)行政主体的类型

按照我国现行《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规的规定，我国的行政主体主要包括:国务院，国务院组成部门，国务院直属机构，国务院部委管理的国家局，地方各级人民政府，县级以上地方人民政府的职能部门，县级以上地方人民政府的派出机构，经法律法规授权的行政机关的内部机构及其派出机构和临时机构，法律法规授权的企事业单位、社会团体、行业协会、基层群众自治组织等其他社会公共组织。

从学理上讲，上述行政主体可以归结为两大类，一是国家行政机关，如，国务院、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院部委管理的国家局、地方各级人民政府、县级以上地方人民政府的职能部门、县级以上地方人民政府的派出机构，都是法定的国家行政机关。二是法律、法规授权的组织，如、经法律法规授权的行政机关的内部机构及其派出机构和临时机构，法律法规授权的企事业单位、社会团体、行业协会、基层群众自治组织等其他社会公共组织，均是法律、法规授权的组织。

(3)行政主体的资格

行政主体的资格是指相关社会组织取得行政主体权利能力和行政主体法律地位的条件。一般而言，行政主体资格的取得包括形式要件和实质要件两个方面。

行政主体资格的实质要件是指行政主体的必备要件，具体包括:行政主体一般是依照行政组织法设立的组织，具有合法的法律地位;行政主体必须有法律主要是行政组织法的明确授权，拥有法定的职责权限;行政主体必须具有完全权利能力和完全责任能力。行政主体资格的形式要件是指行政主体的外观法律特质，主要是指行政主体组织必须按照法定程序设立、必须要有自己的办公场所，行政主体必须具备法定的组织机构和职位人员编制等。对于行使行政权的行政主体和一般的民事主体相比较，行政主体的形式要件比一般民事主体的形式要件重要得多，行政主体的形式要件具有比一般民事主体形式要件重要得多的公示功能，与程序公正、程序正义等重要法律价值直接相关。(www.chuimin.cn)

此外，行政主体资格的变更和丧失也是行政主体资格理论的重要内容。对于现代迅速、复杂变化的社会来说，行政主体的合并、分解而引起行政主体资格在原行政主体和新行政主体之间的转移，或行政主体撤销或授权收回、授权期限届满等原因引起行政主体资格丧失，是司空见惯的事情。问题的复杂性就在于，行政主体的合并、分解和行政主体资格的丧失必然会牵涉范围广泛的行政主体相关者的利益，因此，行政主体行政主体的合并、分解和行政主体资格的丧失之前，首先要就该行政主体的职权、已经承担的社会义务作出明确处理，否则会引起严重的社会问题，更重要的是它可能会牵涉到政府的公信力和形象。

(4)行政主体的法律地位

行政主体制度的一项重要内容是行政主体的法律地位，即行政主体在行政法律关系中的地位，具体表现为在特定的行政关系中行政主体依法享有的行政职权和依法履行的行政职责。在不同的行政法律关系中，行政主体所处的行政法律地位不同。在存在行政隶属关系的行政法律关系中，行政主体之间是一种上下级关系，上级行政主体居于领导地位，下级行政主体处于被领导地位;在法律职能不同的行政主体之间，是一种基于国家行政职能分工的平等行政法律关系，相互之间不存在隶属关系，但存在共同实现国家职能的公务协作关系;在存在行政监管关系的行政法律关系中，行政主体一方处于监管者地位，被监管者是行政监管关系的行政相对人，被监管者可能是享有一定行政职权的行政主体，也可能是依照法律法规授权行使行政职权的社会公共职能组织，也可能是一般的市场主体包括企业、自然人或准自然人、其他社会组织，这种行政法律关系就是一种行政执法法律关系;随着现代社会的发展，行政主体干预社会生活的途径、方式多样化，行政指导在社会生活中的运用越来越广泛，行政法律关系中产生一种行政指导法律关系，譬如，就业促进法中政府和吸收社会剩余劳动力的企业之间的关系，在中小企业法中政府和中小企业的关系，就不是传统意义上的政府和企业之间的企业法律关系，而是一种指导和被指导的行政法律关系。^[7]可见，我们所说的行政主体的法律地位包含以下几个方面的含义:行政法律关系是确定行政主体法律地位的前提;在不同性质的行政法律关系中，行政主体的法律地位各不相同;行政主体的法律地位是相对的，而不是绝对的。

2、行政职权划分

行政职权是行政主体依法享有的、对于某一行政领域或某个方面行政事务实施行政管理活动的资格及其权能。行政职权是国家行政权的转化形式，是依法定位到具体行政主体的国家行政权，是定位到具体的组织机构和职位上的行政权力，是通过立法将行政权力与一定的行政主体、行政事务联系起来加以规范的结果。行政职权只能由行政主体行使，行政相对方不享有行政职权。

按照莫于川先生的见地，认为行政职权具有以下鲜明特征:(1)法定性。即任何一个组织的行政职权都是法律设定的，而不是自我设定的。(2)公益性。即行政职权的拥有与行使旨在谋求和保护国家、集体、社会的公共利益及行政相对人的合法权益，或者说，行政职权的行使必须符合法定的公共目的和范围。(3)专属性。即行政职权只能归属于行政主体，行政相对人不具有行政职权，受委托组织也只能代行行政职权。(4)国家意志性。即行政职权本身的性质和内容是国家意志的体现。(5)单方性。即除行政合同行为外，行政职权的行使是行政主体单方意思表示的行为，行政主体行使行政职权取决于自身判断，不以相对人的意志为转移。(6)强制性。即行政职权的行使以国家强制力作保障，具有直接支配他方当事人的强制命令力量。(7)不可处分性。即行政职权未经法律许可，不得转移或放弃，也不得自由转让或处分。(8)优益性。即行政主体在行使行政职权时，相对于行政相对人而言处于优越的法律地位，依法享有行政优先权和行政受益权。^[8]

按照不同的标准，可以对行政职权作出不同的划分。按照我国1982年《宪法》和其他宪法性文件——主要是组织法——的规定，我国行政职权的法定划分方式是按照行政主体和行政主体的行政级别进行划分的，具体包括:国务院的行政职权，国务院组成部门的行政职权，国务院直属机构行政职权，国务院部委管理的国家局的行政职权，地方各级人民政府的行政职权，县级以上地方人民政府的职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府的派出机构的行政职权，法律法规授权的组织及其派出机构和临时机构的行政职权。学理上讲，这些行政职权又可从职权来源分为固有行政主体的行政职权和授权行政主体的行政职权，也可按行政级别分为中央国家行政主体的行政职权和地方行政主体的行政职权;地方行政主体的行政职权又可按照是否属于“特殊行政区域”而分为一般地方行政区域行政主体的行政职权、特别行政区域行政主体的行政职权、民族自治地方行政主体的行政职权等;即便是一般地方行政区域由于国家政策上的原因也会存在行政主体享有行政职权的差别，譬如，计划单列市、国务院批准的较大的市、经济特区、省首府所在地的市等的人民政府享有的行政职权和其他同级别的一般地方行政区域人民政府拥有的行政职权存在较大差别。

我国行政职权划分主要采取宪法配置模式。1982年《宪法》第三章第三节第八十九条明确规定了国家最高行政机关——国务院的行政职权:(一)根据宪法和法律，规定行政措施，制定和批准行政法规，发布决议和命令;(二)向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案。(三)规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作;(四)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分;(五)编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算;(六)领导和管理经济工作和城乡建设;(七)领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作;(八)领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作;(九)管理对外事务，同外国缔结条约和协定;(十)领导和管理国防建设事业;(十一)领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利;(十二)保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益;(十三)改革或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;(十四)改革或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;(十五)批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分;(十六)决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严;(十七)审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员;(十八)全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。

全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。《宪法》第三章第五节第一百零七条到第一百一十条规定了“地方各级人民政府”享有的职权:县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员;县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定;县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责;地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

民族自治地方是中华人民共和国不可分割的部分，民族自治地方的人民政府既是民族自治机关又是国务院统一领导下的一级地方国家行政机关。《宪法》第三章第六节第一百一十五条至第一百二十二条都规定了民族自治地方自治机关享有的职权，包括:依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，同时行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权;地方财政自治权;在国家计划的指导下自主管理地方性经济建设事业的权力;自主管理本地方教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣优良的民族文化;依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队;依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地民族通用的一种或者几种语言文字;根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律和政策，并且从财政、物资、技术等方面获得国家帮助，发展少数民族经济建设和文化建设事业、培养各级干部和各种专业人才及技术工人。

此外，《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》等宪法性文件对国务院组成部门、国务院直属机构、国务院部委管理的国家局、县级以上地方人民政府的职能部门、县级以上地方人民政府的派出机构、民族自治地方人民政府职能部门及其派出机构的行政职权，作出了详尽规定。另外，单行法也是我国行政主体行政职权划分的重要补充形式。单行法模式是我国实行改革开放以来，行政体制改革的产物，在后文有进一步的阐述，在此不再赘述。

3、行政职责(义务)制度

现代行政是法治行政，同时也是职责行政。完善的职责机制是实现法治行政的关键所在。行政职权与行政职责相统一，是建立责任政府的客观要求。

(1)行政职责和行政责任的区别

现阶段绝大多数行政法学者都把行政职责和行政责任等同对待，其实“职责”和“责任”的理论意义和实践价值差别很大。在不同语境中，“责任”有不同的含义，有时指行为主体应当履行的(法定或约定的)义务，有时指行为主体违反或不履行法定或约定义务应承担的法律后果。有人认为，行政责任主要是指行政义务。^[9]但是我们认为，“义务”和“责任”区分的法律意义并不在于把“义务”确定为行政主体“责任”强化行政职权的法定性和约束力，更不在于行政职权包含的职责内涵，主要在于从事部门法研究时要考虑整个法律范畴体系的统一性;从社会实践的角度讲，区别法律义务和法律责任，也是为了恰当一个基本事实——社会秩序或者法律秩序主要依赖于民众的自觉遵守而不是强制执行来维护和实现，凸现“善法之治”的法治理念和精神。因此，本文认为，行政法上应当严格区分“义务”和“责任”，行政主体拥有的“行政职权”所包含之“职责”并不意味着直接的法律后果(即法律责任)，而是“义务”，主要是指行政主体在行使行政职权、实施行政活动过程中应当履行的法定义务。即便从公法角度讲，行政职权不同于民事权利，对于公权力来说“法无明文非自由”，法律没有明确授予行政主体的“行政职权”，行政主体是不能“自由”行使的。因此，有“行政职权”才有“行政责任”相伴，行政主体没有“行政职权”但有不得积极作为的“行政职责”，没有“行政职权”而擅自作为构成违法(对于行政主体而言，有法律授权才有权力，没有法律授权的权力不得行使，故法律没有明确授权而行使某项权力构成违法)，须承担对其不利的法律后果(即法律责任而非职责)。从立法学上讲，基于“法无明文即自由”的精神，民商事制度立法遵循权利本位主义——即从“权利”角度构建法律制度体系;基于“法无明文非自由”的理念，公法制度立法遵循义务本位主义——即从“义务”或“职责”角度构建法律制度体系。这是一种立法技术，是通过立法技术最大限度地降低立法难度和立法成本，节约立法资源。正因为如此，本书严格区分“行政责任”和“行政职责”，把与“行政职权“相伴生的行政主体承担的法定义务称作”行政职责“，而不是如一般的教科书那样称作”行政责任“。

(2)行政职责的种类和基本特征

总体上看，行政职责绝大多数是法定义务，但随着现代社会中行政指导、行政合同的大量出现，单方义务(或自由裁量性义务)、约定义务在行政活动中的地位、作用、采用范围日益扩大。概括起来，行政主体承担的行政职责主要来源于以下几个方面:法定义务——主要来源于宪法、法律、法规、规章等法律规范性文件的规定;单方义务(或自由裁量性义务)——主要来源于行政规范性文件和政策性很强的”法“规范性文件(如《就业促进法》、《中小企业促进法》等)的规定;约定义务——主要来源于行政合同的约定;派生义务——主要来源于行政主体的先行行政行为引起的后续义务，如，行政主体因要求某公民作证而引起的对该公民采取适当保护措施的义务。

鉴于行政职责的种类和来源的特殊性及其与行政职权的紧密关系，行政职责体现出和一般法律责任不同的法律特征:①义务性。行政职责是行政主体在行政法上的义务，具体表现为行为主体必须以作为或不作为来保障某种行政管理目标和社会公共利益得以实现的法律约束手段。②伴生性。行政主体的行政职权与行政职责是紧密相随的。如果只有行政职权而无行政职责，或者只有行政职责而无行政职权，都不符合现代法治社会的要求。

另外，行政职责与一般的法律义务相比较，也具有不同于一般法律义务的特征:①法定性。随着现代社会的发展，行政主体的社会服务职能日益强化，单方义务、约定义务在行政活动中采用的范围日益扩大，其作用和地位也日益得到加强，但是就行政主体行政职责的总体架构来看，行政职责的主体还是法定义务。而且，从根本上来讲，所谓的“派生义务”是不存在的，因为即便没有“先行行政行为”，行政主体也还是要承担所谓的“后续责任”的。②强制性。行政职责的法定性、义务性本身说明了行政主体对此种“职责”执行履行不能放弃。同时，行政职责的强制性还指它本身并不是不履行某种法律义务的后果或依赖法律责任制度作保障，它的强制性还来源于“公权力不得随意处置或放弃”这样一种公法精神。从这个角度上讲，在法律赋予行政主体行政职权的同时配置“孪生”的行政职责的意义表现在两个方面:一是在行政权利制度内部创制一种内嵌的责任制度，避免行政主体违法行使行政职权，二是避免行政主体不当行政。^[10]

(三)什么是行政执法体制

如前所述，行政执法就是指行政机关直接实施法律、法规、规章的行为，是一种代表国家行使公权力的、具有强制性的、产生法律效果的行为。行政执法的主体是国家行政机关或国家法律、法规授权的其他组织，行政执法的内容是法律、法规、规章，行政执法的对象是具体的人或事，行政执法的方式是对行政相对人权利的行使、义务的履行情况直接实施监督、管理、检查，行政执法的后果是影响行政相对人的权利、义务。总之，行政执法就是行政执法主体与行政相对人产生行政执法法律关系的法律事实;行政执法法律关系的要素包括行政执法主体、行政执法内容、行政执法方式(或手段、行为)、行政执法后果。行政执法体制主要指的就是以行政执法主体为核心的包含行政执法主体、行政执法职权划分、行政执法职责等内容的行政执法制度体系。行政执法体制与行政体制密不可分，行政执法主体是行政主体的重要组成部分，行政执法权是行政主体拥有的行政职权的一个方面，行政执法职责是行政执法主体在行政执法过程中承担的实体性、程序性义务。行政执法体制和行政体制在主体、职权、职责上存在着对应关系，行政执法体制同样包括三个层面:行政执法主体制度、行政执法权、行政执法职责。

把握行政执法体制的概念时，还应注意其与行政管理体制的区别与联系。正如行政体制和行政执法体制无本质区别一样，行政执法体制与行政管理体制之间也无本质区别，都是行政组织运用行政权力对公共事务的处理。从这个意义上说，依法实施的行政管理就是广义上的行政执法了。只是在现实中，行政管理不仅包含行政执法还包含非执法性的管理。《国务院全面推进依法行政实施纲要》明确要求:“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”，“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。”可见，从依法行政的角度讲，行政执法和行政管理具有高度的一致性，切不可将它们割裂开来。由此而来，也不可将行政执法体制与行政管理体制截然割裂，两者必然具有很多的共同性。

结合上面关于行政执法、行政体制的理解，我们认为可以这样界定行政执法体制:行政执法体制就是国家在一定行政体制下的行政执法组织制度，是国家为了顺利实现行政目的，将行政执法权力如何配置、怎么运行的制度体系。它是由行政执法主体、行政执法职权和职责、行政执法程序和运行机制等构成的有机体系。在静态上，行政执法体制表现为行政执法主体系统和作为行政执法依据的法律规范性文件规定的行政执法主体拥有的行政执法职权、行政执法职责;在动态上，行政执法体制表现为由各行政执法中行政执法职权、行政执法职责构成的行政执法行为模式。我国现行的行政执法体制在静态上表现为行政执法机关体系、行政法律规范和部门的“三定”规定及相关的行政规范性文件的规定;在动态上表现为实践中的各种行政执法行为模式。现阶段所谓的“行政执法体制改革”，主要并不是从静态上讲的，而是从动态上或者行政执法模式上讲的。从实质上看，行政执法体制改革就是按照社会主义市场经济发展和构建社会主义和谐社会的要求重新配置行政执法权，重构行政执法权力的运行机制，实现行政执法权力在社会公共事务管理中的科学合理介入，行政权执法运行的规范化、人本化、文明化。