我国西部民族地区农村行政执法问题分析

三、西部民族地区农村行政执法的特点、类型及其研究意义

从行政执法到农村行政执法，再到西部民族地区行政执法，行政执法的范围在空间上一步步被限定的同时，行政执S法的方式也在一步步地具体化，区域性特点也一步步地显现出来。

(一)西部民族地区农村行政执法的特殊性

西部民族地区农村行政执法除了具有行政执法及农村行政执法的一般特征外，还具有自身鲜明的特征。

1、区域性

自近代以来，人们过分夸大普遍理性的整合功能，而忽视客观的自然、人文因素对纯粹理性的制约作用，把国家政治的、经济的、社会的法律制度都看作是人类理性适用于个别的情况。事实上，法律的创制是一回事，而法律预定目标的实现(即法的有效性)却是另外一回事。如果说孟德斯鸠在《论法的精神》中特别强调法律与国家自然状态、气候、土壤等客观自然条件^[49]的联系稍显夸大的话，关于法律应当与构成民族的生活方式、一般精神、居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应^[50]的观点则是被后来兴起的法律社会学确证了的。

我们在我国西部民族地区进行社会调查，就发现许多普遍适用于全国的法律法规在西部民族地区的行政执法、司法活动中并不是按照立法者的理性运行的。除了个别法律法规明确规定民族地区可作变通的情形外，大部分情况下行政执法机关、司法机关在执法、司法时都要考虑地方“自然状态”、法律调整社会关系的地方特殊性、当地人们的生活方式、社会对具体执法和司法行为的认同度、国家的民族政策以及宗教和风俗习惯等。无论是建构特定社会关系的法律法规还是维持一定社会关系的法律法规，强制执行始终应当是非常态的社会秩序维系方式。我国西部民族地区的行政执法具有明显的区域性特点。

2、民族性

西部民族地区的农村行政执法的区域性首先表现在民族性上。首先，西部民族地区的行政执法要贯彻落实国家的民族区域自治制度和民族政策。这包含三层含义:一是西部民族地区农村行政执法首要的任务是执行、落实以《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)为核心的民族区域自治法和民族政策;二是行政机关在具体的行政执法中不得违反民族区域自治法的具体规定和国家基本民族政策的原则和精神;三是行政机关在具体行政执法中要贯彻国家的民族区域自治法和民族政策，恰当处理“所执之法”与民族区域自治法、民族政策的衔接。一句话，西部民族地区农村行政执法要以建立和发展平等互助、团结合作、共同繁荣的社会主义民族关系为目的。其次，西部民族地区的农村行政执法是在民族地区的农村进行的执法活动。这是强调西部民族地区的农村行政执法的行政相对人、要处理的具体事务、调整的社会关系常常与少数民族有关联;民族地区的行政执法的法律依据包括民族自治地方依据《宪法》、《民族区域自治法》和相关法律规定制定的地方性法规(含单行条例、自治条例)和规章，且按照特别法优于普通法的原则，只要民族地区的地方性法规、规章不违反上位法和普通法的具体规定和原则、精神，行政执法应优先按照民族地区的地方性法规、规章的规定执行。最后，西部民族地区农村行政执法是在千百年形成的民族文化的基础上展开的，不能脱离其赖以存在的历史、经济、文化的民族根基。^[51]

3、复杂性

与非民族地区以及城镇相比，西部民族地区农村的行政执法更具复杂性。一方面，西部民族地区是我国少数民族聚居区，民族性增加了行政执法的复杂性。因为行政执法既要考虑法律价值目标的实现，还要考虑民族因素和国家的民族政策。另一方面，各西部民族地区长久以来基于特殊的自然、人文地理环境和经济生活方式形成了独特的社会生计模式，尤其是农村地区常常是传统生活方式和传统观念“最坚强的堡垒”，现代法治理念还不曾真正渗透和影响到这些地区人们的生产和生活方式。再者，西部民族地区的大部分少数民族都有信仰宗教的传统，一些地方的民族习惯法还直接对人们的社会生活发生着调整作用，农村地区的民俗、宗教与依法执法理念相冲突时时、处处都存在，农村民众行政法律意识的相对淡薄，加之西部民族地区地广人稀的地域特点也给农村行政执法大大增加了难度。这些都是西部民族地区农村行政执法中要解决的复杂而特殊的问题。

4、可变通性

早在1949年中华人民共和国成立之前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议制定的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》就已经考虑到少数民族和民族地区的特殊性，就规定普遍适用于全国的法律法规在民族地区可以结合本地和本民族特点变通执行:“各少数民族均有发展其语言文字，保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治，经济，文化，教育的建设事业。”之后，1952年政务院颁布的《民族区域自治实施纲要》进一步将民族地区对普适性法律法规的“变通执行权”具体化、细化，延伸到了行政执法和司法领域。1954年《宪法》则明确规定“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。”改革开放以后，随着国家立法的全面展开，在涉及刑事、行政、民事、诉讼程序等各个领域的普适性立法文件中都无一例外地规定了民族地区执法、司法的“变通权”。这是由民族地区特殊的地域特点和鲜明的民族特征决定的。加之西部民族地区少数民族众多、民族结构复杂，人们受民俗习惯、宗教传统教规等因素的影响范围大，使得西部民族地区农村在行政执法中既要考虑执法的整体性、统一性、严肃性，还要考虑民族地区执法的特殊性而加以变通执行，借以增强国家法律法规的权威性和有效性。

当然，我们说民族地区的行政执法具有可变通性，并不是说这种“变通执行权”毫无界限，“变通执行”必须以国家法律法规有明确“授权”为限，更不能违反《民族区域自治法》和相关行政法规中关于民族区域自治的基本原则和精神。西部民族地区农村行政执法的可变通性体现了行政执法构建民族地区和谐社会的精神，与西部民族地区农村行政执法的渐进性要求是相一致的:在法律的实施上，农村行政执法人员要坚持慎重稳进、区别对待的方针，用缓和的方法让民族地区民众接受法律，借以建立国家法律所追求的良好的社会秩序，若适用当地习惯法、乡规民约甚至宗教能够确立稳定社会关系或更有利于化解社会矛盾并不与国家法律法规发生原则性冲突的情况下，应当尽量避免“以国家法律说事”;当传统习惯法与现行法律法规规定发生原则性冲突，尤其是违反国家《宪法》、民族政策、宗教政策和根本法治精神的情况下，要坚持说服、引导的方针，允许民族地区自己变革旧的民俗习惯，采用渐进推进的方式，建立国家法律所期待的社会秩序。

5、政策性

西部民族地区的农村行政执法所依之“法”，应当作广义理解，除了《立法法》中提到的宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章、司法解释外，还包括国家政策和上级或本级国家机关作出的带有鲜明政策性的具有执行效力的决定、决议、命令、指示、批复等规范性文件。西部民族地区农村行政执法不仅仅因为民族政策、宗教政策是西部民族地区行政执法的重要依据，更重要的是我们国家的区域性立法刚刚起步，大部分对西部和西部民族地区行政执法具有执法依据效力的规范性文件表现为国家政策，譬如，《中共中央、国务院关于西部大开发的决定》、《国务院有关西部大开发的若干政策措施》、国务院西部开发办发布的《关于西部大开发政策措施的实施意见》、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等等，都是国家政策。即便是国家正式颁布的法律法规，在西部民族地区执行也要考虑国家在西部民族地区的特殊政策，这些政策往往是具体行政执法的重要参照、判断标准。

(二)按内容区分的西部民族地区农村行政执法的类型

由于西部民族地区的区域特殊性，西部民族地区的农村行政执法具有一般行政区域农村行政执法所没有的执法类型，除了前文关于行政执法的性质分类外，按照内容区分的一些行政执法类型对西部民族地区更具有代表性和重要性，我们关于西部民族地区农村行政执法的实地调查也主要是从按照内容区分的行政执法角度展开的，所以，为了使得研究更凸现区域性，很有必要研究按执法内容区分的西部民族地区农村行政执法的类型。

按照内容区分的西部民族地区农村行政执法有三种分类:一是宏观分类，二是产业分类、三是微观分类。⑴对西部民族地区农村行政执法进行宏观分类的依据是国家预算制度。按照《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)第十九条关于预算收支的规定，西部民族地区农村行政执法大致可以划分为政治性事务(包括国家管理和国防建设等)行政执法、经济性事务行政执法、社会文化性事务(包括教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展)行政执法。⑵按产业对西部民族地区农村行政执法进行分类，主要是根据《中华人民共和国统计法》(以下简称《统计法》)关于国家统计制度进行的中性分类，即撇开行政执法的目的进行的分类。按照2003年国家统计局发布的《三次产业划分规定》，我们可以从逻辑上将行政执法划分为第一产业行政执法、第二产业行政执法、第三产业行政执法，在此基础上又可以将三次产业行政执法进一步划分为19个门类的行政执法，包括农业、采矿业、制造业、电力和燃气及水的生产供应业、建筑业、交通运输和仓储及邮政业、信息传输和计算机服务及软件业、批发和零售业、住宿和餐饮业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务及地质勘查业、水利和环境及公共设施管理业、居民服务和其他服务业、教育、卫生和社会保障及社会福利业、文化和体育及娱乐业、公共管理和社会组织、国际组织等。这种分类可以称为对西部民族地区农村行政执法的中观分类，所列行政执法的类型有些在西部民族地区行政执法中存在，有些在一些地区的农村行政执法中不涉及，另有一些行政执法行为可能发生在城乡结合部而很难明确在城镇和农村之间划分一个界线。⑶微观分类则是对发生在西部民族地区的农村行政执法行为的具体分类，由于具体行政执法的内容类别和内容的性质不同可以作出不同的分类。依据国家统计局《三次产业划分规定》关于19个门类的进一步类别划分，具体行政执法又可以划分为98个类别，除一般只可能发生于城镇的具体行政执法行为外，涉及农村的行政执法行为大约有70～80个类别，不同的西部民族地区农村因社会经济发展程度和城乡分工程度不同而存在不同的行政执法类别。我们也可以按照上文关于行政执法的性质划分的标准，对西部民族地区农村的70～80个类别中的行政执法行为按照具体行政执法内容的性质进行简要的逻辑归类，其中具有西部民族地区鲜明特点的农村行政执法行为主要包括:农业综合行政执法、生态环境行政执法、农村土地利用开发行政执法、矿产资源行政执法、牧区草原行政执法、卫生行政执法、宗教事务管理执法、林业系统行政执法、民族团结与稳定执法、民族教育执法等。

每一种关于西部民族地区农村行政执法的内容分类都具有不同的现实意义，选择哪一种方式进行分类往往取决于各地区的社会经济发展状况和政策取向。宏观分类与国家预算收支制度相一致，有利于做到行政执法过程中财权和事权的统一。三次产业划分，对于地方根据本地实际情况确定重点发展产业和行政执法重点，具有重要意义。而按照具体行政执法内容性质分类，与国家行政执法体制和行政执法主体的职能划分相一致，有利于明确划分国家行政执法机构的职责和权限范围，做到事权和职权的统一。就本文研究的视角而言，按照具体行政执法内容性质分类更符合社会实证分析的研究方法:一方面，这种分类可以直接、明了地确定每一种行政执法的性质，与当前我国行政法制体系建设规划和行政管理体制相吻合;另一方面，这种分类也有利于研究现阶段我国西部民族地区农村行政执法的重点、薄弱环节和存在的主要问题，便于展开农村行政执法专项问题研究和横向比较研究。我们以农村土地利用开发行政执法为例来加以说明。农村土地利用开发行政执法是指按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，依法审批、审查农村土地(包括已开发土地征用和荒山、荒地、荒滩等未开发土地)开发、利用的行政执法行为。依据《中华人民共和国国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)的规定，西部民族地区农村土地利用开发行政执法的主体包括自治区、自治州、自治县人民政府及其相关职能部门和乡(镇)人民政府，它们各自依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的规定在其职权范围内行使行政执法权;行政执法行为具体包括农村土地开发审核执法、农村建设项目用地审查执法、建设项目用地施工和地质勘查临时用地审批执法、农用地利用执法、农村土地占用和治理执法、土地复垦行政执法、农村宅基地执法、农民集体所有的土地使用权出让或转让或出租执法、农村土地总体规划行政执法、基本农田保护区标志执法等等。根据我们的调查，农村土地开发利用行政执法是当前西部民族地区矛盾比较集中、影响较大的农村行政执法行为之一，其中农村建设项目用地审查执法、农用地利用执法、农村宅基地执法是重中之重。

(三)重视西部民族地区农村行政执法研究的意义

近年来，我国西部民族地区农村的行政法制建设作为社会主义新农村建设的重要一环已经显得日益重要与迫切。我们认为，在新的历史时期，研究西部民族地区农村行政执法的整体状况，探求适合和有助于促进西部民族地区农村行政执法发展的新思路，对于西部民族地区乃至整个中国社会的发展无疑具有重大的理论意义与现实意义。

从学术理论研究的意义来讲，对西部民族地区农村行政执法整体状况的重要理论问题作出比较系统、全面的阐释，在一定程度上不但有助于填补实务研究的空白，而且有助于在客观分析我国西部民族地区农村行政执法整体状况的基础上正确把握西部民族地区农村行政法制建设的重点、难点及其一般规律，有助于正确估量和评价我国西部民族地区农村行政执法状况的历史进程与现实成就，把握西部民族地区农村行政执法发展的特色，为进一步搞好西部民族地区农村行政执法工作提供理论指导。^[52]从法制建设的实践角度来讲，对民族地区农村行政立法执法存在的重点、难点和焦点性问题进行实证调查研究，可以为西部民族地区农村行政执法探究符合实际的、有效的执法工作方式、方法和途径，以指导实际执法部门谋取最佳的工作效果和法律效益，为优化我国西部民族地区行政法制建设提供具体的指导。

我国西部民族地区农村行政执法不仅是保障和促进民族团结、发展与稳定的主导力量，同时也是整个国家推进依法行政的关键。我们认为，从某种程度上说，我国西部民族地区农村行政执法的成败直接关系到我国法治建设的成败，关系到依法治国方略的实现。

【注释】

[1]2000年中国西部论坛〔EB/OL〕.http://finance.sina.com.cn

[2]根据《西部概况》(见“中国西部网”)概括而成。

[3]王梦奎.西部大开发与地区协调发展·序言.李善同主编，北京:商务印书馆，2003.1－2。

[4]譬如，1994年国家财政部和国家税务总局发布《关于企业所得税若干优惠政策的通知》中规定:“国家确定的老(革命老区)、少(少数民族地区)、边(边远地区)、贫(贫困地区)地区新办的企业，经主管税务机关批准，可减征或免征所得税3年。”而有关西部民族地区的专论，都从区域意义上使用“西部”的概念。如，黄颂文、宋才发主编的《西部民族地区扶贫开发及其法律保障研究》中关于西部民族地区的界定是五个民族自治区和少数民族比较集中的贵州、云南、青海。

[5]陶清德.我国西部民族地区中小企业发展制度建构研究.北京:人民出版社，2010.15－16。

[6]民族聚居区就是同一个民族居住比较集中的地区。在我国，由于历史发展的原因，形成了以汉族为主体的大杂居的局面，但在一个民族聚居区内，也往往杂居或聚居着其他人口较少的民族。解放后，我国各民族自治地方，就是在一定的少数民族聚居区的基础上建立的;民族杂居区就是两个或两个以上不同的民族交错居住的地区。民族形成以后，由于各民族在政治、经济、文化等方面的长期交流，友好往来，以及国内外统治阶级的压迫剥削、战乱与自然灾害等原因，各民族在历史上自愿或被迫出现过多次的迁徙、流动，流动中又交错穿插，造成了各民族的交互聚居、杂居、散居的状况。

[7]国家民族事务委员会.中国民族统计年鉴(2007).北京:中国统计出版社，2008。

[8]金荣.民族地区教育行政执法问题探究.广西社会主义学院学报.2008.4.49－50。

[9]中国统计年鉴(2005)〔M〕.最新统计结果显示，2004年全国文盲、半文盲占15岁及以上人口的比重为14.86%，但在西部12个省(区、市)中，除了新疆、广西之外，其比重均高于或明显高于全国平均指数，其中甘肃、青海的指数分别为25.96%和30.86%，高于全国平均值的2倍以上。

[10]陈奇彪.论民族风俗习惯与政府行政执法〔EB/OL〕.http://www.law－lib.com

[11]宝贵贞.少数民族宗教信仰的特点及需要处理好的几个关系.中国宗教.2003.8.30－31。

[12]董方勇，张华林.我国现阶段行政执法的难点及对策.湖北省行政法制.2004.3。

[13]张文显.法理学.北京:高等教育出版社，2005.263。

[14]姜明安.行政执法研究.北京:北京大学出版社，2004.10－16。(www.chuimin.cn)

[15]戴小明.行政执法的内涵及特点探析.中南民族大学学报(人文社会科学版) 2003，4:70。

[16]黑格尔认为行政是“贯彻和维护已经决定了的东西，即现行的法律、制度和公益设施等”，“这种使特殊从属于普遍的事务由行政权来执行”，“行政权包括审判权和警察权，它们和市民社会中的特殊物有更直接的关系，并通过这些特殊目的来实现普遍利益。”(〔德〕黑格尔.法哲学原理.范扬、张企泰译.北京:商务印书馆，1996.308。

[17]〔德〕拉德布鲁赫.法学导论.米健、朱林译.北京:中国大百科全书出版社，1997.130。

[18]余凌云.行政契约论.北京:中国人民大学出版社，2000.57－65。

[19]〔英〕威廉·韦德.行政法.楚建译.北京:中国大百科全书出版社，1997.3－5。

[20]关于“法”的界定因法系、国家或地区而不同。就本研究项目而言，我们只能采取法定标准确定“法”的范围。按照我国《立法法》的规定，行政机关执行的“法”包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例、规章、最高人民法院发布的司法解释和最高人民检察院发布的检查解释。

[21]〔法〕卢梭.社会契约论.何兆武译.北京:商务印书馆，2003.44－49。

[22]〔奥〕凯尔森.法与国家的一般理论.沈宗灵译.北京:中国大百科全书出版社，1996.3。

[23]〔德〕拉德布鲁赫.法学导论.米健、朱林译.北京:中国大百科全书出版社，1997.1－31。

[24]姜明安.行政执法的功能和作用.湖南社会科学.2004.1.160－161。

[25]同第55页注释①．

[26]〔德〕拉德布鲁赫.法学导论.米健、朱林译.北京:中国大百科全书出版社，1997.130。

[27]〔英〕威廉·韦德.行政法.楚建译.北京:中国大百科全书出版社，1997.5。

[28]孙国华先生主编的《法理学》开列的法所中介的价值名目包括自由、秩序、正义、效益;(孙国华.法理学.北京:法律出版社，1995.86－94)沈宗灵先生认为法的价值包括法所促进的价值和法本身的价值两个方面，法所促进的价值名目包括正义和利益，法本身的价值包括理性、秩序、民主、自由、平等;(沈宗灵.法理学.北京:高等教育出版社，1994.46－63);一些专门讨论法的价值的专著都普遍将“秩序”列为法的价值体系。(乔克裕、黎晓平.法律价值论.北京:中国政法大学出版社，1991.110－172)

[29]博登海默没有讨论“法的价值”或“法律价值”这样的问题，而是将我们讲的“秩序、正义、自由、安全、平等”等法的价值置于“法律的性质和作用”部分去讨论。博登海默认为可以根据“秩序和正义”这两个概念来分析法律制度。法律是秩序和正义的综合体;秩序表现法律的形式结构，往往与政治现实、社会因素、法律规范本身的有效性、制裁手段等有关;正义表现法律的实质目的，正义又表现为自由、平等、安全、共同福利。可见，博登海默关于“秩序”的理解与其说是法的价值，毋宁说是法的功能和作用，我国法学者沈宗灵关于法的价值的讨论更多地是受了博登海默的影响。

[30]张恒山认为法的最基本价值是正义。法的正义从广义上讲包括三个方面:法的来源正义、法的本体正义和法的适用正义。法的本体正义是指整个法律规则系统的正义，分为法的表象正义(形式正义)和法的实质正义(内容正义)。法的表象正义就是“建构秩序”，即法应当有“建构秩序的功能和作用”。(张恒山.法理要论.北京:北京大学出版社，2004.188－190。)

[31]姜明安.行政执法的功能和作用.湖南社会科学.2004.1.158－164。

[32]本观点参考了丁关良，王雅民关于农村行政执法的界定。(丁关良，王雅民.加强农村行政执法实现农村依法行政.山东农业大学学报.2003，3:41－42)

[33]严格来说，“农村”这样的概念带有传统计划经济色彩和“现代偏见”，我们更愿意采用“乡村”的概念，但考虑到这在我国已经久袭成习，不带偏见地使用这一概念也已经成为现阶段理论界的共识，故仍沿用农村的概念。

[34]梁治平.在边缘处思考.北京:法律出版社，2003.1－19。

[35]丁关良，王雅民.加强农村行政执法实现农村依法行政.山东农业大学学报．2003，3:41－42。

[36]姜明安.行政执法的功能和作用.湖南社会科学.2004.1.161。

[37]同第66页注释①．

[38]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究.北京:北京大学出版社，2004.211。

[39]如《水污染防治法》第55条规定:“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理;当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”

[40]行政裁决广泛发生于食品卫生、药品管理、环境保护、医疗卫生、产品质量、社会福利等行政事务性管理领域，主要利用了行政程序较司法程序的效率、成本低廉、简便价值，对民事纠纷迅速作出裁决，以恢复正常的社会秩序，如《环境保护法》第41条规定:“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”

[41]如《土地管理法》第13条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”

[42]如《专利法》第54条规定:“取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方协商;双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。”

[43]如《劳动法》第91条规定:“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金:⑴克扣或者无故拖欠劳动者工资的;⑵拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的;⑶低于当地最低工资标准支付劳动者工资的;⑷解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补偿的。”

[44]如国务院颁布的《民间纠纷处理办法》规定，基层人民政府可以依法裁决民间纠纷。基层人民政府对民间纠纷作出处理决定应当制作处理决定书，并经基层人民政府负责人审定、司法助理员署名后加盖基层人民政府印章。基层人民政府作出的处理决定，当事人必须执行。如有异议的，可以在处理决定作出后，就原纠纷向人民法院起诉。超过十五天不起诉又不执行的，基层人民政府根据当事人一方的申请，可以在其职权范围内，采取必要的措施予以执行。

[45]作用说认为行政指导是指这样一种作用——不管有无法令依据，行政机关要求特定的行政相对人同意和协作，而采取非权力的、任意的手段包括警告、劝告、提供知识和信息等手段以实现行政机关意图的具体行政行为(〔日〕和田英夫.现代行政法.北京:中国广播电视出版社，1993.218)。期待说又分为两种观点:一种观点认为行政指导是指行政机关为实现一定的行政目的，通过向行政相对人做工作而期待行政相对人实施行政机关意图的行为(作为或不作为)的行政行为(〔日〕室井力.日本现代行政法.吴微译.北京:中国政法大学出版社，1995.150);另一种观点认为，行政指导是指行政主体为了实现一定的公共目的，期待行政相对人实施一定的行为，而本身没有法律拘束力却可以对行政相对人产生直接作用的行政行为形式(〔日〕盐野宏.行政法.杨建顺译.北京:法律出版社，1999.142－143)。非强制说认为，行政指导乃指行政机关就其所掌之事务，对特定行政相对人实施非强制之手段，取得行政相对人同意与协力以达到行政目的之行为(林纪东.行政法.台北:台湾三民书局，1988.434)。诱导说又分为权力性行政行为说和非强制性行政行为说:权力性行政行为诱导说认为，行政指导是指行政机关通过制定诱导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等非强制性方式并付之以利益诱导促使行政相对人自愿作出或不作出某种行为以实现行政目标的一类权力性行政行为(包万超.转型发展中的中国行政指导研究.行政法论丛〔第1卷〕.北京:法律出版社，1998.288);非强制性行政行为诱导说则认为，行政指导是指行政机关在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，遵循法律位阶原则，制定诱导性法律规则、政策或依据法律原则、法律规则和政策，针对特定行政相对方采取具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式并施以利益诱导，促使行政相对方为或不为某种行为之非强制性行政行为(宋功德、郭润生.论行政指导.北京:中国政法大学出版社，1999.59)。非权力行为说认为行政指导是为适应复杂多样化的经济和社会管理的需要产生的、实现一定行政目的之主动行为的非权力强制性方法，即行政机关在其职权范围内为实现一定行政目的而对行政相对人采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等非权力行为(莫于川.行政指导论纲.重庆:重庆大学出版社，1999.27)。

[46]这四部法律中都有关于听证的规定，除《立法法》以外，其它三部法律都与行政机关的行政执法有关，都可以产生直接影响行政相对人的利益，譬如，《价格法》第23条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性。

[47]美国在1946年制定了《联邦行政程序法》，以后历经修改，先后补充制定了《联邦会议法》(1964年)、《信息自由法》(1966年)、《隐私权法》(1974年)、《阳光下的政府法》(1976年)和《电子信息自由法》(1996年)，确立了以行政公开为核心，以保护公民、法人或者其他组织权利为目标的行政程序法典。美国的体系化的行政公开制度的构建产生了世界性影响，其他各国纷纷效仿。但行政信息公开立法与国家保密制度的冲突比较明显，几十年的世界各国法律实践一再证明了这一点，如何确定行政信息公开的除外范围及寻求公众知情权和国家、社会安全的利益平衡点仍然是这项制度的关键。2003年1月1日施行的《广州市政府信息公开规定》是中国第一部地方政府信息公开规章，在中国信息公开立法史中将有先驱者的地位。

[48]姜明安.行政执法的功能和作用.湖南社会科学.2004.1.162－163。

[49]〔法〕孟德斯鸠.论法的精神(上册).张雁深译.北京:商务印书馆，2004.270－361;

[50]〔法〕孟德斯鸠.论法的精神(上册).张雁深译.北京:商务印书馆，2004.7－8、362－393和下册;

[51]岳红.简论民族地区法制建设的特点.人大研究.2006，12:36－37。

[52]刘志坚.法律环境初论.甘肃政法学院学报.1998，2:42。