农村行政执法特点及分类

二、农村行政执法的特点及其分类

本文讨论的中心不是一般意义上的行政执法，而是特殊意义上的行政执法。这种特殊性表现在两个方面:一是农村行政执法，二是西部民族地区农村行政执法。这里首先讨论农村行政执法。

农村行政执法是指行政执法机关及其行政执法人员为了实现国家关于推进农村地区社会、经济、文化事业发展的目标，依照法定职权和法定程序，执行涉及维护农村地区社会秩序和加强农村地区社会事务管理的法律、法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的农村行政事务采取措施并影响行政相对人权利义务的行为。^[32]

作出这样的界定，主要出于两点考虑:一是突出此类行政执法的地域空间范围“农村”，农村行政执法区别于城镇行政执法;二是突出与地域空间相关的特殊的行政执法相对人群体“农民”，农村行政执法的行政相对人与一般行政执法的行政相对人不同，他们的观念与农业紧密相联，生活习性、行为方式和对行政行为的(价值、“对错”等)的判断与他们特殊的社会经济生活、行为方式直接相关。在这样的角度上我们有必要去讨论农村行政执法的特殊性和农村行政执法的特殊类型，它们为我们关于西部民族地区农村行政执法实地调查的“调查问卷”设计提供了理论依据。

(一)农村行政执法的特殊性

农村行政执法和一般行政执法相比较，具有一定的特殊性，主要表现为以下几点:

1、农村行政执法的空间范围限于农村，具有鲜明的地域性

农村行政执法和一般行政执法的首要显著特征就在于农村行政执法强调行政执法的空间区域限于农村。^[33]从表征上来看，农村相对于城镇，但探究这两个代表不同生产、生活空间的概念产生的语境和本质，就会发现现代市场经济和法律制度与农村社会经济、文化生活存在着很大的抵牾。现代社会的整个法律制度主要是工业资本、商业资本和城镇利益集团意志的体现。农村是自然经济和农业文明的产物，城镇则是商品经济和工业文明的产物。在古代社会，农业在社会经济中占据主导地位，所以整个社会制度按照农业文明的要求构建。到了近代，工业取代了传统农业的地位而主导国民经济，与工业生产相适应的市场经济取代小商品经济进而成为人们之间经济交往的主要形式，社会决策话语权为工业资本和商业资本所控制，整个社会法律制度按照工业和商业发展的要求建构，近代国家由此形成。但农业作为一种产业活动仍然在现代社会存在，且无法像工业那样在空间上集中，而科学技术的发展还无法提供农业生产方式由传统向现代突破的条件和可能，近代以来从《法国民法典》到《德国民法典》、《瑞士民法典》再到当代发生的历次“法律革命”，都体现了工业和商业发展的要求，与这种趋势相适应的是人们生活方式的大踏步城镇化——不要认为是人们追求城镇安逸生活环境和条件的内心愿望推动了农村人口向城镇的集中，而是工业化和商业化生产促成了城镇化——因此，从另一个方面说，现代社会的法律传达的也是城镇为代表的利益集团和阶层的声音。这样，整个国家法律体系与农村生产、生活方式不谐调、不相洽也就成了自然的事情。一句话，农村行政执法的地域特殊性是代表工业化、商业化、城镇化趋势的现代主流法律制度体系与农村特殊的社会经济、生存环境的不相洽决定的。

2、农村行政执法的行政相对人的主体是农民

前文我们已经说过，我们是在狭义上使用行政执法的概念的，即将行政机关制定行政法规、规章的授权立法行为排除在外，是只就针对特定行政相对人的具体行政行为而言的。既如此，农村行政执法也有特定的行政相对人。我国的“农村”不同于西方国家的“乡村”，它是一个同严格的居民户籍管理制度紧密相连的范畴，它特指农民或者农业人口或非城镇人口生产、生活的地理区域，所以毫无疑问农村行政执法的行政相对人的主体构成就是农民。尽管我们知道，农村也有企业，其主体是被国家法律区分的另类“乡镇企业”，并有专门的《乡镇企业法》，它们是农村行政执法中与行政执法主体相对的“稀缺资源”。国家在国有企业公司制改革、集体企业民营化和鼓励私营经济发展的双向改革之时，制订了一部与这种现代企业制度改革方向完全不符的《乡镇企业法》，其真能够起到《乡镇企业法》首条所言的“促进乡镇企业健康发展”的效果吗?如果站在这种企业双向改革的角度上，乡镇企业的正式身份也便很明了，它们实际上就是农民企业。从乡镇企业产生伊始，国家政策就已经敲定了它们的法律地位，它们是农民创办并为解决农民“离乡不离土、就地解决剩余劳动力转移”的特殊经济实体，更不消说它们的内部治理结构的“农民化”和“农业化”，在具体行政执法中，乡镇企业与其说是以企业的名义还不如说是给企业的经营管理人、投资人——一个或数个农民身份的人或家庭讲法律责任、权利、义务关系。

3、农村行政执法的主体是县乡两级基层国家行政执法机关

中国关于“三农”问题的概括并不是很精准，往往因具体情况而定。农村和城镇一样，是一个抽象概念，本身并不成为问题，具体到行政执法环节就是“二农”问题——农民问题和农业问题。农村是农业和农民的二维合一的地理空间，它可以成为行政立法的有效调控范围，真正体现具体行政行为法律关系的是农业和农民。农业代表了主流产业活动，农民代表了产业群体。在这样的角度上，经常与农业和农民生产、生活产生行政执法联系的主体基本上是县、乡两级基层人民政府和部分依法代行国家行政执法职权(譬如部分计划生育)的村民自治组织——村民自治委员会(以下简称村委会)。由于按照我国人民政府权力体制设置，县级人民政府机关及其各职能部门除特殊情况(土地征收、环保、社会治安等)外不直接对农业、农民行使行政执法权，一般要通过乡镇人民政府行使行政执法权;而村委会属于村民自治组织，其代行的很少部分的“行政执法权”也是就极其特殊的事项如计划生育等而言，其最终执法主体也是乡镇人民政府。可见，乡镇人民政府是农村行政执法的主要行政执法主体。

4、农村行政执法的执法情况复杂

农村是一个特殊的地理、经济、文化区域，保留了许多传统社会遗风、习惯甚至陋俗。正是由于现代法律制度的工业化、商业化、城镇化特性与这种遗俗、习惯的文化冲突，平添了农村行政执法的复杂性。在农村地区，村民自治组织能够调解大量的村民纠纷，大量依据的也不是正式的国家法律规则，而是民间法，甚至家族规约。国家在法律上对这种民间调解的认可代表了对这种解决社会矛盾的方式的肯定。农村地区的行政执法无疑要以国家颁布的普适性法律规范为执法依据，但是农村又毕竟不同于城镇，人们的法律意识、观念还达不到国家法制建设的标准和要求，有些法律规定可能与农村千年来一直存在并有效调整人们之间社会关系的乡规民约、习惯、民俗等“民间法”^[34]相冲突，适用法律规定不仅不能解决社会纠纷反而会引发更大范围的社会矛盾冲突。因此，在农村行政执法过程中，行政执法机关从维护社会秩序的稳定、和谐的角度出发，当国家颁布的法律规则与民间法冲突时，常常根据情势的需要，在国家法律规则和民间法之间做出选择，国家法律并不是唯一解决社会问题的路径。

5、农村行政执法主要围绕“农民”“农业”问题展开

有人认为，“农村行政执法目的在于落实农村法律规范”，“农村行政执法的目的是为了实施农村法律、法规或者规章的规定，使农村法律规范的要求在现实生活中得以实现，促进农村社会活动按照法定规则运行。”^[35]其实，从行政执法的角度上讲，专门的农村法律规范是不存在的，所有有关调解农村社会关系的法律规范都都归结到了农民和农业问题两大方面。城镇和农村代表了两种不同的生产和生活方式，毕竟农民不同于市民，农业区别于工业和商业，在农村地区进行行政执法的基层国家行政执法机关不仅要就专门的农民和农业法律规范进行执法，还要就农民作为国家公民、自然人和农业作为国民经济基础产业的普遍性法律规范进行执法。基层国家行政执法机关在农村行政执法过程中，面对的行政相对人是农民，所要解决的问题是如何促进农业发展，所要维护的是农村的稳定、和谐。可见，农村行政执法区别于城镇行政执法和一般行政执法的一个鲜明的特殊性就在于农村行政执法主要围绕农业、农民问题展开。

(二)对农村行政执法具有重要意义的分类

目前学术界对行政执法行为的传统分类充满了各种质疑，但新的分类还处于“百家争鸣”之中，传统分类在行政执法机关的具体行政执法行为和执法文书中明显还占据主流。对于学界关于行政执法的一般分类和质证，我们持赞同态度，但对于西部民族地区农村行政执法的实证研究而言，采用传统分类和范畴体系更确当。当然，就本书所采用的实证调查、分析的角度来说，内容分类和性质分类比通用教科书上的一般分类更具有现实意义和价值。鉴于按内容分类具有与西部民族地区农村行政执法的直接相关性，我们将在后文中进行专门研究，这里只就行政执法的性质分类作以阐述。那么，按行政执法的性质，我们可以将行政执法行为分为以下六类:制定行政规范性文件、行政执法解释、行政处理、行政监督检查、行政强制和行政处罚。

1、制定行政规范性文件

制定行政规范性文件是指行政执法机关在具体行政执法过程中为了实现执法目标作出针对不特定多数的决议、决定、规定、规程、公告、通告、布告、命令、办法等规范性文件的具体行政行为。广义的行政规范性文件包括行政法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件。如前所述，我们采用狭义上的行政权和行政执法概念。在这个角度上，尽管行政法规和规章相对于法律来说是执行性的，是为执行法律而将法律的原则性条款具体化，但行政法规和规章相对于其他行政机关制定的规范性文件和具体行政行为，乃是立法性的，不属于执法层面的行政行为，当然应排除在这里的“制定规范性文件”的行政执法的范围之外。按照《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定，享有规章制定权的行政机关在中央一级是国务院下属各部、委或局，在地方包括行政级别较高的省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府。可见，我国规章制定权实行“最接近具体行政行为”的原则设置:在中央将国务院下设的依法律规定直接行使具体行政执法权的机构(如审计署等)、国务院直属机构(国务院统一领导下主管业务的机关)和办事机构(国务院设立的协助总理办理各项专门事项的机构)排除在规章制定权的范围之外;在地方则实行规章制定权集中由人民政府统一行使和“上收原则”，将基层人民政府和地方各级人民政府各职能部门排除在规章制定权的范围之外。这样做的目的很显然就是为了最大限度地将国家行政力量集中到具体执法上去，把大量的行政机关尤其是具体执法工作直接与人民群众生产生活密切联系的基层人民政府及其各职能部门和按照宪法、法律规定直接行使具体行政执法权的中央国家机关从抽象行政行为中解脱出来，走“群众路线”，负责具体事务和实施具体行政执法。与制定行政法规、政府规章等抽象行政行为一样，除最基层的乡镇人民政府外，其他各级人民政府面对一个、两个具体的行政相对人的“具体执法”是偶然现象，更多的情况是不特定多数或公众，是为实现国家利益或社会公共利益，借用黑格尔的话说是为“实现普遍利益”，用拉德布鲁赫的观点是牵涉“公共利益”。所以，各级行政执法机关在具体行政执法工作中形成了一套应对“社会公共问题”的执法措施，包括决议、决定、规定、规程、公告、通告、布告、命令、办法等，这些就是我们所谓的“其他行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件”。它们和行政机关制定行政法规、规章的抽象行政行为不同，它们尽管具有“普遍”或“抽象”的特征，但它们确与行政机关的具体行政执法行为直接相关并为具体行政执法行为服务，不具有重复适用的特性，往往是一事一决，行政相对人亦多是“因事而涉”，非“因人而涉”。

法谚云“立法有位阶，执法有层级”。行政执法就是将普遍法律规则适用于特定场合和特定时间的特定人和事的过程，也是法律规则特定化、具体化的过程。在现代行政执法中，由于强调行政权力约束、执法程序和委代制度，没有中间环节而由行政执法人员根据自己对法律规则的理解直接将法律规则适用于具体的人和事，实施具体行政行为的情形少之又少。大多数情况下，法律规则具体化、特定化过程要经历多层级的中间环节，正如一部法律出台后，为了便于法律的实施，国务院、享有地方性法规制定权的地方人大、国务院下属各部委和享有规章制定权的地方人民政府、最高人民法院和最高人民检察院、县级以上民族自治地方人大依据已出台的法律制定相应的行政法规、地方性法规、规章、司法解释、单行条例等规范性文件一样，县、乡两级行政执法机关在特定场合、特定时间针对特定的人、特定的事的“一对一”的具体行政执法行为是很偶然的。大多数情况下，即便在特定的场合、特定的时间，针对特定的事务，行政执法主体常常面对的也是不特定的或数量众多的行政相对人，为了提高执法的效率、降低执法的成本和不确定性，行政执法机关一般都要依据法律、行政法规、地方性法规、规章、“两院”解释等规范性文件，甚至包括上级和本级人民政府的政策，形成各种“红头文件”(包括决议、决定、规定、规程、公告、通告、布告、命令、办法等)，作为实施具体行政行为的直接依据，更何况相对于应对复杂多变的实际情况的具体行政执法行为而言，任何现成的规范性文件都是抽象的、不够明确的。可见，制定规范性文件是农村具体行政执法行为的一种重要类型。(www.chuimin.cn)

2、执法解释

执法解释是指行政执法机关在实施具体行政执法行为过程中针对执法个案以书面或口头形式就执法的法律依据和事实根据所作的说明、陈述。执法解释与法律解释不同，也与前述制定规范性文件的具体行政行为不同。

法律解释具有立法的性质，而执法解释是一种具体行政执法行为。按照《立法法》的规定，需要法律解释的情形有两种:需要进一步明确法律规定具体含义的;出现已出台法律未涵盖的新情况，需要明确适用法律依据的。这两种情况下的法律解释权，《立法法》明确规定专属于全国人大常委会，其他国家机关，包括国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会以及省级人大常委会仅享有提出法律解释的要求的权力。行政执法机关在行政执法过程中只能适用法律不能解释法律。但这并不意味着行政执法机关在行政执法过程中不存在事实上的解释行为。行政执法机关在具体执法过程中将法律条文适用于个案时，要根据案件事实引用法律条文，这个过程包含了对具体法律条文含义、适用范围的理解，“这是一种广义的法律解释，这种法律解释几乎存在于所有行政执法行为之中;”“任何行政机关和行政机关工作人员，只要实施行政执法行为，就必然享有一定的法律解释权。”^[36]我们认为这个意义上的法律解释实际上属于行政自由裁量权的范围，因而与实质意义上的法律解释有较大的差距。考虑到它与行政机关的具体行政执法行为直接相关，甚至说它本身是任何一个具体行政行为不可或缺的组成部分或环节，故为了和立法法上的法律解释区分开来，我们把它称为“执法解释”。

执法解释一般发生于具体行政执法行为过程中，这是执法解释发生的时机条件。行政立法、行政复议、行政诉讼、行政机关的日常管理等过程中发生的对法规范性文件的解释行为不属于执法解释的范围。其次，执法解释的对象包括所有行政执法机关执行的规范性文件——法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、其他规范性文件，甚至包括需要执行的国家或地方政策。执法者在执法时适用什么规范性文件，就必须解释什么规范性文件。^[37]这是执法解释发生的对象条件。执法解释发生第三个要件是形式要件:解释可能采取书面形式，譬如行政决定书等;也可能是口头的，告知行政相对人执法行为的法律根据，并向其说明和解释相应法律规定的含意和适用相应行为的理由。最后，执法解释常常是执法行为能够对行政相对人产生法律约束效力的必要条件。执法解释之所以必须，不仅仅因为执法机关所依之“法”抽象、原则和具有普遍适用性，同时也是对行政相对人宣传国家之“法”和自证“依法行政”的过程，更为重要的是行政相对人的法律意识、法律观念可能参差不齐，需要“说服教育”，尤其是在农村地区、少数民族地区等边疆、落后地区实施行政执法，执法解释是贯彻国家农村政策、民族政策、边疆政策的重要组成部分。所以，根据农村行政执法的行政相对人的特殊性，我们将执法解释分列为农村行政执法的一种重要类型。

3、行政处理

行政处理是行政主体为了实现相应法律、法规和规章确定的行政管理目标和任务，应行政相对人申请或依职权处理涉及特定行政相对人特定权利义务事项的具体行政行为。行政处理是行政执法的主要方式和基本途径之一。行政处理使得国家法律规则和其他规范性文件及执法解释的目标在现实社会生活中得以实现。行政处理常常是后续行政执法行为如行政处罚等的前提。行政处理是具体行政执法行为必不可少的环节，其主要形式有行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和行政裁决等。

《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第二条对行政许可进行了界定:“行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”行政许可本质上是国家对自然人、企业和其他社会组织进入一定行业或市场的准入制度，其一般目的是为了保障人民生命、安全和健康，保障社会经济和人民生活的正常秩序，保障国家安全和利益，其形式一般表现为对自然人、企业和其他组织进入一定行业、从事一定职业、生产和经营一定产品或提供一定服务设定一定条件(实体性的或程序性的)，规定符合条件者才可进入相关行业、从事相应职业、生产或经营特定产品、提供一定服务。作为具体行政行为意义上的行政许可，是指行政执法机关采取法定方式(包括审查、审核、考试、考核等)核实行政相对人的条件，依法定程序(包括步骤、顺序、过程等)作出许可或不许可的决定的具体行政行为。

行政征收是指为了维系国家机器的正常运转或为了保障社会公共利益，国家向社会提供“公共物品”，而规定享用“公共物品”的公民、企业和其他组织无偿向国家缴纳一定数额金钱(税或费)或者一定数量财产(动产或不动产)的制度。“徒法不能自行”，行政征收和行政许可一样，必须通过专门行政执法机关的具体行政征收行为才能实现。因此，行政执法意义上的行政征收是一种具体行政行为，是指由专门国家行政机关按照法定标准(往往在实体法中作出规定)和法定程序向行政相对人征收一定数额的金钱或财产的具体行政执法行为。行政征收是国家取得国库收入的重要途径，且行政征收直接涉及国家和私人组织、公民之间的利益分配关系，所以行政征收一般要由国家宪法、法律明确规定，不仅征收比例、数额法定，而且也由法定的专门国家行政执法机关行使征收权。行政征收体现的也不是行政执法机关和行政相对人一般法律上的权利义务关系，大多数情况下是一种国家和私人组织、公民之间的宪法关系和宪法上的权力义务关系，因此绝大多数的行政征收是无偿的、强制性的，但在特定情形下——譬如征收的对象是不动产等——也可以是有偿的。税、费征收是典型的行政征收，国家基于公共利益而对公民个人、企业私人财产主要是不动产的征收是行政征收执法行为的特例。我国每天都有大量的行政征收具体执法行为在发生，但是我国在这方面的法制化程度、立法层级和立法水平还很低，也很混乱。

行政给付是指为了实现社会公正和增进社会福利，对社会困难群体、弱势群体提供救济、帮助或者对满足一定条件的普通公民提供生育、养老、疾病、工伤、死亡等补贴、补助的制度。行政给付属于广义上的授意性行政行为。^[38]行政给付和行政征收一样，是行政执法机关和行政相对人的单向权力(或权利)义务关系，但权力(或权利)和义务主体地位刚好相反，主动者(即权利主体)行使权利的性质也存在较大差别:行政给付的义务主体是代表国家的行政执法机关，行政相对人是权利主体，而行政征收的义务主体是行政相对人，行政执法机关是权力主体。正因为如此，作为具体行政执法行为的行政给付就是指承担特定职责的国家行政机关在特定条件下对符合法定条件的公民给予一定数量的金钱、财物帮助(一般不包括授予荣誉等精神鼓励)的具体行政行为。在这样的角度上，行政给付可因行政相对人的请求而发生，也可因国家政策、自然灾害等而发生，法律常常对给付对象、给付范围、给付标准、给付发生的条件和情形、给付的参照因素等无法作出准确预见而赋予行政执法机关很宽泛的自由裁量权，加之判定给付目标是否实现的尺度本身很原则(一般是平等、公平、公正等)，很多情况下行政给付并不因行政相对人的请求而必然产生法律义务，使行政给付义务具有明显的道德性，也可能因客观原因而不能履行，行政给付最终变成了无法兑现的空头承诺。这在现阶段的农村行政执法，如农业补贴执法、农村灾害救助执法、贫困人口救助执法、少数民族地区中央财政补助执法等方面，显现的尤为突出。不过，如果法律法规明确规定行政机关承担法定义务，行政相对人提出请求或符合特定的法定条件，而行政机关不积极履行职责的，构成行政不作为，行政执法机关要承担相应的法律责任。

行政确认是指行政执法机关在其职权范围内确认行政相对人权利或具有法律意义的资格、能力等是否存在的决定的具体行政执法行为。行政确认行为一般是基于行政机关履行社会管理的需要，对行政相对人而言并非必须，但对行政执法机关来说是职责之所在，譬如，公安机关办理公民身份证、民政部门出具婚姻状况证明或办理结婚登记证等。在现代社会里，行政确认有明显社会化的趋势，越来越多的原由行政机关行使的这种专属“执法权”交转至诸如社区居民自治组织、村民委员会、公证机构等社会中介组织和民间组织，主要原因就在于行政确认仅限于对既存社会关系的法律确认，并不创设、变更或消灭原有的法律关系，只要法律法规对确认行为的实质要件作出强制性规定，确认权由行政机关行使还是由民间组织行使并不影响确认的法律效力。至今，行政执法机关仍然坚守这部分确认性行为的阵地，主要是这些确认行为对社会管理具有重大意义。

行政裁决是指行政执法机关(含法律授权的组织)，依法对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事争议进行审查，并作出裁决的具体行政行为。一般情况下，行政机关只有获得法律授权，才能对授权范围内的民事争议案件进行审查并裁决，没有法律授权，行政机关不能自行决定和裁决某些民事纠纷案件。行政裁决不同于司法裁决，具有以下鲜明特征:行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关;行政裁决的民事纠纷与行政管理有关;行政裁决是依申请的行政行为即非经当事人的申请行为行政机关不能自行启动裁决程序;行政裁决具有准司法性;行政裁决是一种具体行政行为。根据我国目前法律、法规的规定，行政裁决的种类主要有八种:①侵权纠纷裁决(作为平等主体一方当事人涉及行政管理的合法权益受到他方侵害时依法申请行政机关进行制止或要求另一方当事人赔偿而行政机关就此争议作出的裁决)^[39];②补偿纠纷裁决(如《城市房屋拆迁管理条例》、《草原法》、《土地管理法》等关于行政主管部门机关就房屋拆迁、草原、水面、滩涂、土地征用等补偿的裁决);③损害赔偿纠纷裁决(权益受到损害的一方当事人依法请求有关行政机关确认另一方当事人赔偿责任和赔偿金额，使其受到侵害的权益得到恢复或赔偿而由被申请行政机关就此作出的裁决)^[40];④权属纠纷的裁决(双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议而依法向行政机关请求确认、行政机关就此作出的裁决)^[41];⑤国有资产产权裁决(如《企业国有资产管理法》关于国有资产管理部门、人民政府、国务院就国家出资企业对国有资产经营权、使用权等争议的裁决);⑥专利强制许可使用费裁决^[42];⑦劳动工资、经济补偿裁决^[43];⑧民间纠纷的裁决^[44]。由于我国农村地区传统文化的影响依旧很强势，行政执法机关及其执法人员在农村生产、生活中仍然很有影响力、号召力和说服力，这为行政裁决在农村地区作为民间纠纷解决方式更有效率、更廉价、更便捷留下了广阔的余地。

4、行政指导

行政指导作为一种行政管理手段，是在第二次世界大战之后迅速发展起来的。我国关于行政指导的行政执法实践早在20世纪80年代以前就已经出现，而关于行政指导的学术研究则肇始于上世纪80年代中期。什么是具体行政行为意义上的行政指导^[45]，人们有不同的看法，有作用说、期待说、非强制说、诱导说、非权力行为说等。从第二次世界大战以来世界各国的行政指导实践来看，我们认为行政指导具有以下基本构成要素:行政指导是行政机关为实现特定行政目的而实施的行政行为，并不限于行政执法领域，行政指导是现代国家行政执法的重要手段;行政指导一般采取非强制性手段，包括建议、劝告、指导、指示、提倡、鼓励等，而采用行政合同、政府采购、信贷优惠、减免税政策等利益诱导性的非强制措施则是现代行政执法引入市场竞争机制的产物;行政指导以促使行政相对方为或不为一定行为为实现行政目标的中介。

新中国成立以来，为了促进农村和农业发展，采取了一系列调动农民生产积极性的行政执法措施。到改革开放以后，家庭承包责任制从政策上、法律上阻断了行政对农民私人生活直接干预，国家主要通过与农户签订固定的农产品购销合同调节农业生产，行政机关不能直接对农户下达生产任务，国家行政机关对农业、农民和农村社会生活方式的介入方式由直接的行政管理转向了间接的行政指导。到1992年尤其是2004年国家取消农业税以后，行政机关在农村的行政执法方式发生了革命性变革，国家的各项解决“三农”问题的政策、法律法规、规章更多地都要通过行政指导的方式来落实。因此，我们认为行政指导是现阶段农村行政执法的重要方式。

5、行政听证和行政信息公开

行政听证是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的行政行为。行政听证是促进行政机关依法决策、依法行政，维护公民、法人或者其他组织合法权益的一项重要制度，听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要支柱性制度，是现代制度所追求的公正性与民主性的集中表现。行政信息公开即政府信息公开，是指行政机关在行使行政职权的过程中，通过一定的方式将有关行政事务所涉事项及其相关信息向社会公众或特定的行政相对人公开，使其参与讨论并决定国家事务、社会公共事务的行政行为。本来，行政听证和行政信息公开不属于行政执法的形式，但是随着行政事务因社会发展日益繁杂、信息网络技术发展及民众参与意识和民主意识的增强，行政听证、行政信息公开已经从一种纯粹的行政执法程序中分离出来成为了可以单列的行政执法行为。因为，对于一些事关行政相对人重大利益的行政决策，法律法规如果设置了相应的听证、事务信息公开程序的话，缺乏这样的程序，就可以直接认定这样的行政行为违法。目前，我国共有4部法律涉及听证制度的规定:《行政处罚法》;《立法法》;《行政许可法》;《价格法》。^[46]至今还没有关于行政信息公开的专门性的中央立法，地方性立法刚刚起步，国外有关行政信息公开的立法时间也不是太长。^[47]

6、行政强制和行政处罚

行政强制是行政执法主体对不履行法定义务或者不遵守行政行为确定的要求的行政相对人采取措施，迫使其履行法定义务和遵守行政行为确定的要求的具体行政执法行为。行政处罚是行政执法主体对违反法定义务和行政行为确定的要求的行政相对人予以惩戒，使之今后不再违反，也使其他有相应违法意向的相对人以此为戒，不致再实施相应违法行为的行政执法行为。^[48]行政强制和行政处罚是保证行政执法行为和目标顺利实现的保障。在很多情况下，行政强制和行政处罚常常辅从和服务于其他具体行政执法行为，也非行政执法的必经环节，在现实生活中大部分的行政执法目标都主要通过行政相对人的主动配合和履行完成，只有少数的行政执法目标要通过非常态的强制、处罚等措施实现。如，为了保障在行政许可执法过程中行政许可目标的实现，行政执法机关要通过法定的行政强制权、处罚权促使被许可人依照行政机关依法确定的条件、要求实施被许可的行为(或义务)。这里，行政许可是行政执法，但行政强制、行政处罚也是行政执法;只不过，行政许可是主行政执法行为，是目的行为，而行政强制、行政处罚是辅从性行政执法行为，是保障行政许可行为得以实现的手段和保障，是一把并非事事、时时、处处“出鞘的刀”。行政检查就是一种特殊类型的行政强制行为。它是指行政执法主体基于行政职权，对相对人执行法律、法规和规章以及有关行政命令、行政处理决定的情况进行单方面强制了解的具体行政行为。

但是，并不是说行政强制、行政处罚不能单独成立行政执法行为。在有些特殊情况下，法律会直接为“行政相对人”设定行为规范或义务，“行政相对人”直接依法而为即可，而不需要经过行政审批环节或其他相关行政程序，“行政相对人”不自觉遵守行为规范或不履行义务就可能会受到行政强制或行政处罚，如，有些大城市的市容卫生法规规定人们在公共场所不得随地吐痰，在人员流动量比较大的街区道路实行人车运行严控而规定行人不得在非人行道处横穿马路、车辆不得随意停靠，显然，人们去公共场所或在街道马路上行走无须先经过行政许可或先履行其他某种行政程序，但若随地吐痰或横越道路中间的隔栏或在非机动车辆停靠点停车，就要被处以行政罚款等行政处罚或者被采取其他相应的行政强制措施。其实施相应行为应直接遵守相关法律规定，而不是遵守通过行政执法行为将相关法律规定具体化、特定化的行政行为要求。在这种情况下，行政检查、行政强制和行政处罚就是直接保障法律规范的实现，而不需要通过任何中间环节，实施行政监督检查、行政强制和行政处罚的行政机关即可以直接适用法律规定，对行政相对人作出相应的行政行为。