我国西部民族地区农村行政执法问题研究：权力分工与监督

一、行政执法概述

(一)行政执法的概念

要研究我国西部民族地区农村行政执法的整体状况，不能不在理论上首先对行政执法的内涵做出必要的阐释。

行政执法是当代社会最经常的行政现象，其涉及社会、经济、文化生活的各个领域，与人民群众的生活息息相关。随着改革开放和依法治国进程的推进，行政执法问题愈来愈被社会关注。胡锦涛同志在2008年政府工作报告中强调:“要创建服务型政府，就要牢固树立依法行政观念，严格按照法定权限行使权力，依法管理经济社会事务”。因此，行政执法在我国法治建设中占有十分重要的地位，对实现法治国家、建设法治社会具有重要的意义。没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力都将变为徒劳。我国80%以上的法律、法规和规章都是由行政机关来执行的，行政执法在我国整个法治体系中具有举足轻重的地位。^[12]

在我国法学界，对执法存在不同见解，因而对行政执法的含义也存在不同的看法。执法即法律的执行，有广义和狭义两种理解。广义上的执法，是指国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动，它包括一切执行法律、适用法律的活动。狭义上的执法，是指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻执行法律的活动。^[13]在国家的行政管理实践中，人们通常对执法作狭义的理解，所谓执法在狭义上就是指行政执法。

关于行政执法，目前我国法学界对之内涵与外延有不尽相同的界定，有的将之等同于行政行为，认为行政执法乃行政行为的全部;有的将之区别于行政行为，认为行政执法仅为行政行为的一部分。总之，有关行政执法的概念存在着广义、较广义、较狭义、最狭义的不同主张。^[14]

根据行政法学界对行政执法的通常理解，我们认为行政执法(Administrative Enforcement of Law)是指行政机关直接实施法律、法规、规章的行为。在这个意义上，行政执法是一种代表国家行使公共权力的有强制性、产生法律效果的行为，行政执法的主体是国家行政机关或国家法律、法规授权的其他组织，行政执法的内容是法律、法规、规章，行政执法的对象是具体的人或事，行政机关在执法过程中直接同行政相对人发生法律关系——即对行政相对人的权利义务的行使和履行情况直接实施监督、管理、检查。

(二)行政执法的特征

根据上述对行政执法的界定，我们认为行政执法具有以下主要特征:

1、主体的法定性

这里的主体包括国家行政机关及其公职人员和法律法规授权、委托的组织及其履职人员。为了适应复杂的行政需要，有时国家直接通过法律将其行政权的一部分授予国家行政机关以外的组织;有时在国家法律、法规中规定有权机关可以将其享有的行政权的一部分按照法定程序和要求授予其他组织，被授权的组织或受委托的组织便有了行政执法权。

2、内容的广泛性

行政执法是以国家名义对社会实行全方位的组织和管理的行为，它涉及政治、经济、外交、国防、财政、文化、教育、卫生、科学、工业、农业、商业、交通、建设、治安、社会福利、公用事业等领域。特别是在现代社会，社会事务愈加复杂，也就决定了行政执法的范围更为广泛。否则，社会经济发展所必须的秩序就无法确立和保障，人民群众的自由和权利也不可能得到充分保护。

3、过程的程序性

因为行政执法过程是行政权介入公民私人社会生活的过程，行政权相对于公民权利处于绝对强势地位，加之任何执法最终都表现为“个人行为”，个人的随心所欲、任意作为或不作为的非理性行为很可能以“行政行为”加以贯彻，行政权可能被滥用，所以对行政执法权给予必要限制成为建立稳定社会秩序和保护行政相对人权利不可或缺的一环。国家为行政执法设置恰当的、必要的程序就成为防止行政执法权滥用的最基本防线。由于行政执法要处理较多急迫的问题，如果违反程序就会给国家利益、社会公共利益或行政相对人合法权益造成重大损害，因此执法部门在执法的程序设计上应该强调迅速、简便、快捷，行政执法也要追求公正，坚持公开、公正、公平原则。

4、保障的强制性

行政执法是行政主体代表国家、以国家的名义实施的行为，故其以国家强制力作为实施的保障。现实中，行政主体为了保障行政管理的顺利进行，享有相应的管理权力和管理手段，在行使行政职能的过程中如遇到障碍，同时又没有其他途径克服时，可以运用法律、法规和规章规定的强制手段，如其自身拥有的行政权力和手段或依法借助其他国家机关的强制手段，迫使行政相对人作出一定行为或不作出一定行为，从而消除障碍，维护公共利益和正常的社会秩序，保障行政职能的实现。^[15]

(三)行政执法的一般分类(www.chuimin.cn)

行政执法是我国西部民族地区行政法制建设系统工程的重要组成部分。我们认为，要研究我国西部民族地区农村行政执法的整体状况，很有必要对行政执法的作用有足够的认识。一般来讲，执法是立法的目的和必然延伸，法律的价值、目的通过执法来实现，这方面讲执法和司法并无本质不同。但是，现代社会普遍实行权力分工与监督，黑格尔所谓的包含司法权和警察权的行政权并不存在。^[16]行政和司法在不同的方向上实现立法的价值，行政权和司法权也分属于两个不同的国家权力分支体系并采用着不同的运行机制。正如拉德布鲁赫所言，“立法创制法律，司法和执法以不同方式遵守法律。”^[17]当然，现代国家似乎在恢复着已经被近代国家否决的分权理念，黑格尔的绝对精神在一定程度上得到了“复活”，立法权、司法权、行政权的界限不再那么严格:立法机关通过国家预、决算程序干预行政，通过对法官、行政官员的“弹劾”进行司法;而法院通过判例的网络公布直接影响立法或间接影响法官俟后对类似案件的裁决(近似行使立法权)，法官为了维持审判正常秩序对“越轨”的当事人行使行政处罚权更是司空见惯;行政机关则除了行使立法授权外，大量地通过“行政命令”参与立法，更多的行政权的行使则以准司法的形式进行。尽管如此，我们还是从研究问题的主旨出发，从狭义上使用行政和行政权的概念，将立法机关和司法机关的“行政性行为”及行政立法、行政司法排除在行政执法的范围之外。

尽管行政执法行为内容繁杂、形式多种多样，做逻辑划分比较困难，但是法学界还是达成了一些比较一致的分类:

(1)依据行政执法受到法律规范拘束程度的不同，将行政执法分为羁束裁量的行政执法与自由裁量的行政执法。行政执法机关严格按照法律、法规、规章明确而具体的规定实施的对行政相对人产生法律后果或法律效力的具体行政行为，称为羁束裁量的行政执法行为;法律、法规、规章虽有规定，但行政执法机关又被允许在其范围、方式、种类、数量等方面有一定选择余地或一定选择幅度的、对行政相对人产生法律后果或法律效力的具体行政行为，称为自由裁量的行政执法行为。这种分类对于确定行政执法机关的行政执法权合法与否以及行政相对人的救济方式具有重要意义。行政执法机关违反羁束裁量法律规范的“行政执法行为”，构成直接违法，行政相对人可以依法向人民法院提起诉讼;行政执法机关违反自由裁量法律规范的“行政执法行为”，属于行政执法“失当”或“显示公正”，除行政处罚外，行政相对人一般不能通过行政诉讼获得救济。

(2)依据行政执法机关是否可主动采取执法行为划分，行政执法分为依职权的行政执法和依申请的行政执法。依职权的行政执法行为是行政机关不依行政相对一方的申请，依照法定职权主动进行的行政执法行为，典型的依职权的行政执法行为是税务机关的收税行为;依申请的行政执法行为是行政机关只有经行政相对一方提出申请之后才能实施的行政执法行为，典型的依申请的行政执法行为是行政机关颁发证照的行为。区分依职权的行政执法行为和依申请的行政执法行为对于确定行政执法机关在具体行政行为中的行为的性质和法律责任具有重要意义。对依职权的行政执法行为而言，行政执法机关不依法定职权主动执法将构成行政失职;对依申请的行政执法行为而言，行政相对人不提出申请则行政执法机关无责任，行政相对人提出申请而行政执法机关不予答复的，构成不履行或拖延履行法定职责的责任。

(3)按照是否必须具备法定形式为依据，行政执法可以划分为要式行政执法行为和非要式行政执法行为。要式行政执法行为是指行政机关执法必须依法具备一定的合法形式和遵循一定程序的行政执法行为。非要式行政执法行为是指行政机关执法依法不需要具备一定的合法形式和遵循一定程序的行政执法行为。这种分类的重要意义在于，对于某些行政执法行为必须要遵循特定的形式和程序，缺乏特定形式和程序或者存在形式和程序“瑕疵”的情况下，行政相对人提出异议，行政执法机关可能会承担因行政执法“证据”缺乏或不足的道德风险和违法风险或法律责任。

(4)以行政执法行为是行政执法机关单方意思表示还是行政执法机关需征得相对一方同意才能实施的行政执法行为为标准，行政执法可分为单方行政执法和双方行政执法行为。单方行政执法是以行政机关的单方意思表示即可成立的行政执法行为;双方行政执法行为是行政执法机关必须取得行政相对人同意才可实施的行政执法行为，即行政执法机关与行政相对人双方达成“合意”实现行政目标的行政执法行为，所以双方行政执法行为又称为合意(合同)性的行政执法行为，最典型的双方行政行为是行政合同。区分单方行政执法和双方行政执法行为对于确定某些行政行为是否有效成立并对双方当事人产生约束力具有重要意义;在现代社会里，这种区分对探索行政民主化、替代立法规制、推进经济体制改革、弥补公共服务竞争不足、简化行政执法救济举证程序和降低行政救济成本具有重大现实意义。^[18]

(四)行政执法的一般作用

自近代西方国家普遍推行“三权分立”政治体制以来，行政的主要功能就被定格于执行“公共意志”。这种“公共意志”又具体主要表现为国家立法机关制定的法律。因此，“贯彻和执行已经决定了的法律”就成为近代国家政府或行政机关的首要职责，政府由此获名“执法机关”。至于行政执法权向立法、司法领域渗透、扩张则是现代行政国家形成以后的事^[19]。基于这种行政相对于立法、司法独立地位的角度，行政执法主要具有以下作用:

1、实现法的目标^[20]

人们对法的目标的认识千差万别，如卢梭认为法是公意的表达和社会结合的条件^[21]，凯尔森认为法是一种秩序^[22]，拉德布鲁赫认为法是“公正的标准”^[23]等等，但这些解释有一点是他们认同的，即任何法都执行着特定的目标。这一点也为近现代国家立法实践所认可，大陆法系国家几乎每一部法律规范性文件的首条都要明确立法目的或立法宗旨，普通法系国家在每每援引判决先例或单行法律条文时总要对先例之判决或法条之立法目的作出阐释。对于倡导法治的现代社会而言，实现法的目标的方式很多，因国家政体和国家结构形式不同而不同，一般途径包括三种——立法、执法、司法。立法、执法、司法以不同的方式实现法的目标:立法是法的目标的法制化过程，立法不仅使法的目标法定化而且使所有的法律规定都围绕法的目标设定;司法则通过争议的程序解决机制解决实体争议，维护立法者确定的法的目标;行政执法则通过行政机关事先指引性的或强制性的“特定行政行为”(凯尔森语)使人们按照法律文本确定的行为模式行动，实现“纸面”的法律文本确定的法的目标——用时下的流行语叫“公共利益”。经近代到现代，人类社会用法律解决矛盾的技术在司法和行政之间配置了如此娴熟、发达的机制，法律对司法中合乎法律的裁决作出明确规定，而尽可能有意地给行政留出自由选择的余地，自由裁量权几乎可以说是行政的生命，使行政在其中可以合目的性的采取行动。消极的司法和积极的行政相得益彰而又相反相成，法律对司法而言是一般“路标”，对行政而言则是“栅栏”(拉德布鲁赫语)。在现代社会里，由于社会分工更加精细，社会事务愈益繁杂，立法的速度无法跟上社会实际情况的变化，而司法成本攀升、司法资源不能应付数量庞大的社会纠纷、司法措施不能完全挽回已经造成的客观社会损失等弊端，使得行政执法的优势显现出来，行政权得以扩张，国家职能更多地通过行政执法得以贯彻，行政执法成为实现“公共利益”的主要手段和途径，并取得对立法和司法的绝对优势。

2、保障和实现人权

行政执法具有保障和实现人权的作用，即行政执法将公民权利从“应然”变成“实然”的功能。^[24]其实，行政执法至少在两个方面具有保障和实现人权的作用:

首先，行政执法是实现人权的保障。现代社会不同于传统社会的一个显著特点是将一切社会行动纳入统一制度化模式，这便是法制。法制在人的社会地位方面的表现就是明确规定人们在参与国家和社会活动的种种权利，即人权。在存在社会分工的情况下，权利总是存在着“差序”(费孝通语)，保障人权的法制在立法、执法、司法环节上也存在着分工。“立法是确认人的权利，界定、明确处在不同利益集团、不同社会阶层的不同人们的权利的性质、类别、范围和实现途径;执法则是使立法所确立的人的权利，或虽未为立法所确立，但属于人作为人，或作为社会成员所自然应具有的权利得以实现，包括提供权利实现的途径、条件，排除权利实现的障碍，防止权利滥用和制止侵权，追究侵权者的责任和给予被侵权者以救济等。”^[25]可见，行政执法就是辨识行政相对人权利并尊重和保障其实现，维护立法已经确立的和行政执法机关期望的社会秩序的行为，保障和实现行政相对人人权是行政执法机关的一项基本义务和责任。

其次，行政执法包含了对行政机关滥用行政权限制的含义。行政执法的先在条件是“法”，它为行政行为提供了基本的尺度。“行政法兴起的根源即在于行政抛弃了国家活动绝对不受法律拘束的旧习，转向并非其唯一目的的法律执行，行政向司法的靠近。”^[26]现代行政不同于中世纪及其以前的行政的本质特征就在于它不仅仅是一种行政技术(拉德布鲁赫语)，而且是一种法律制度，它赋予了与国家利益相对立的私人利益在法律上的请求权并尊重这种请求权，以行政技术为链条建立起了国家利益和私人利益的权利义务关系。显然的意思是，现代行政法不是一种纯粹的行政技术，它是在私人利益和国家利益之间创制的一种对抗机制，是“对政府权力的控制”的制度。换一句话说，“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”^[27]可见，行政执法本身包含了对行政权限制的含义;限制行政权的目的在于防止行政执法机关滥用行政权力，以保护私人权利;限制行政权、保护私人权利，是国家利益和私人利益对抗机制有效运作不可或缺的环节。

3、确立、维护和保障社会秩序

什么是“秩序”，法学界历来有不同的看法，甚至“秩序”在法学基础论的地位是怎样的，法学界也存在不同的看法，典型有两种观点:一种观点认为“秩序”是法的价值，这是我国法学界普遍存在的看法^[28];另一种观点认为“秩序”是法的功能和作用^[29]。因为我们讨论的核心是行政执法，更多的强调的是作为“先在的法”通过行政过程对社会秩序的建构效果，所以我们认为确立、维护和保障社会秩序是法的作用，而不是法的价值。在这个角度上，我们更靠近博登海默关于法的秩序的定位，更接近我国法学者张恒山关于法的价值体系的观点。^[30]确立、维护和保障社会秩序，就是指行政执法将法律规则所表象或期望的秩序转化为社会行动，这个过程是社会秩序从静态法律设计转化为动态社会行为的建构过程。从执法与社会秩序和市场经济的关系来分析，保障和维护社会秩序、市场经济秩序是执法的重要任务，离开了保障和维护社会秩序、市场经济秩序的任务，执法在很大程度上就失去了社会需要和存在的理由;而执法则是保障和维护社会秩序、市场经济秩序的重要条件，没有执法，社会秩序和市场经济秩序将不可避免地会出现混乱，人们将可能不得不恐惧地生活于某种“无序状态”中。^[31]