西部民族地区范围及概况：农村行政执法问题研究成果

二、西部民族地区的范围及概况

(一)西部民族地区的范围

从理论上讲，西部民族地区指在地理空间位置、行政区划上位于我国西部的民族地区。在许多情况下，西部和西部民族地区的界限是很难切分的，主要源于对西部和西部民族地区关系的“民族意义的”和“区域意义上的”两种不同认识，从而出现西部和西部民族地区概念使用上的重叠和冲突。国家“西部大开发政策”和大部分关于西部开发的一般理论研究，都主要是从“民族意义”上使用西部这一概念。^[3]而国家关于西部民族地区的政策和理论界关于西部民族地区的专论则主要是从“区域意义”上使用民族地区的概念。^[4]本文关于西部民族地区的概念遵从国家《宪法》关于民族自治地方的基本界定，结合国家西部大开发政策、《民族区域自治法》和2005年国务院发布的《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(国务院435号令)(以下简称《民族区域自治法若干规定》)的精神做变通处置，将国家法定的行政区划上不在西部的湖南、湖北的两个自治州排除在西部民族地区的范围，而将民族自治地方(包括自治州、自治县)占地面积广、数量多(还参照非民族自治地方民族乡、镇的分布数量)、少数民族集中的青海省、云南省、贵州省按照民族自治区处理。

这样，本文所谓的我国西部地区就包括5个民族自治区、27个自治州、80个自治县、3个自治旗，总面积566.1万平方公里，占全国总面积的58.97%。截至2005年人口约2.9亿，占全国人口总数的23%。^[5]此外，尽管民族乡不是一级民族自治区域，也不享有《宪法》、《民族区域自治法》等法律授予的自治权，但是民族乡依照法律和有关规定，可以结合本民族的特点，在经济、文化、教育和卫生等方面有采取相应措施的权力。可见，民族乡制度具有补充我国民族区域自治制度不足的功能，民族乡对维护我国各民族平等和团结及聚居度达不到设立自治县规模的“散居”少数民族的合法权利起着特殊作用。我国西部12个省、自治区、直辖市共有739个民族乡(或镇、苏木)，占到全国1248个(分布在28个省、自治区、直辖市)的59.2%。这739个民族乡，除了分布在5个自治区、22个非自治区下辖的自治州和47个既非自治区下辖又非自治州下辖的自治县下设的297个民族乡(或镇、苏木)以外，还有442个民族乡分布在其它一般行政区域中。

(二)西部民族地区的概况

1、西部民族地区的自然资源

西部民族地区自然资源丰富，地下蕴藏着丰富的矿产资源，区内有种类繁多的生物资源，森林、草原广泛分布，水能资源、旅游资源等也异常丰富。西部民族地区各种自然资源中尤以能源和矿产资源最为突出，是国内最富有的“两源兼富”地区。西部民族地区的水能、煤炭、石油、天然气、太阳能、风能等都比较丰富，地下蕴藏着丰富的石油天然气资源，近几年在甘肃西部、宁夏、青海、新疆发现许多大中型整装油气田。占全国一半的45种主要矿产资源工业储量的潜在价值的四分之三分布在西部民族地区，新疆的石油远景储量占全国的40%，云南的锡矿和内蒙古的钒、钛、稀土为主的稀有战略性矿产等要占到全国矿产远景储量的70%以上，贵州的铝、磷、汞、锑，锰的储量居全国前五位。

西部民族地区农牧业优势明显，是全国重要的商品粮产区和棉花调出区，农业宜用地资源开发潜力大。青海、新疆、西藏、内蒙古是我国四大牧区。云南、贵州、广西尽管人均耕地面积少，但森林资源丰富，木材蓄积量占全国的45%以上。西部民族地区自然环境复杂，气候条件多样，为种类繁多的动植物提供了繁衍生息的独特条件，分布着如太白梅花草、独叶草、冬虫夏草、藏红花、天山雪莲等珍稀植物和大熊猫、金丝猴、羚羊、野牦牛、白唇鹿等珍禽异兽，是我国以及世界生物资源的宝库。

西部民族地区历史悠久，自然风光独特，民族风情浓郁，形成了众多独具特色的自然和人文景观，旅游资源极为丰富，如，新疆的天山奇峰峻岭、浩瀚的戈壁沙漠，内蒙古广阔的草原，云南的三塔寺、洱海公园，贵州的黄果树瀑布，西藏的高原风光、布达拉宫、大昭寺等。依托丰富的旅游资源，发展旅游产业是西部地区经济发展极为有利的条件。

总体上看，西部民族地区具有丰富的自然资源优势，但是西部的资源开发程度较低，巨大的发展潜力尚未得到发挥，很多资源的开发程度不足8%，有些甚至不到1%。资源产业是西部地区经济发展当前和今后一个时期的基础。

2、西部地区的少数民族

我国西部地区疆域辽阔，人口稀少，是我国经济欠发达、需要加强开发的地区，它也是我国少数民族聚集的地区。新中国成立后，国家就十分重视民族地区经济的发展，关心民族地区人民的身体健康，从当时我国国情出发，制定了适应当时国家民族结构、政治和经济体制、社会文化结构的民族区域自治政策。为了落实民族区域自治政策，改善民族关系，巩固国家边防，国家从1950年起至1982年先后三次在进行全国人口普查的同时同步进行民族识别工作，经国务院批准认定的少数民族有55个。第五次全国人口普查公报数据显示，我国人口最多的少数民族均主要生活在西部地区。到目前为止，我国55个少数民族中，除东北的满族、朝鲜族、鄂温克族、鄂伦春族和在中东南的土家族、黎族、畲族、高山族外，其他45个少数族群的构成主体和聚居区都在西部地区，这正是我国8成以上的民族自治地方均设在西部的原因，这也成为国家将西部政策和民族政策合并执行的客观前提。截至2005年底，全国民族自治地方总人口达到17507.10万人，占全国人口的13.47%。其中，少数民族人口8235.95万人，占民族自治地方人口的47.06%;西部民族自治地方人口7136.12万人，占民族自治地方人口的55.17%，占全国少数民族人口的86.66%。

在我国大陆的30个省市区中，西部12个省市区的人口密度最低，其中有8个省、区在全国的排名位列倒数10位以内，西藏、青海人口密度甚至每平方公里不足10人。西部地区人口密度低的原因是多方面的，但主要原因是那里生态环境恶劣，生存环境差，而且许多地方不适合人们居住和生活。我国西部地区少数民族分布的显著特点是以汉族为主体的各民族大杂居、小聚居。^[6]据统计，四川有53个民族，云南有52个民族，贵州有49个少数民族，甘肃有12个民族，青海有35个民族，新疆有39个民族，广西有49个民族。^[7]

表1　西部民族自治地方行政区划和人口分布(2005年)

资料来源:《中国统计年鉴2006》第42页，中国统计出版社，2006。

3、西部民族地区的教育事业

教育是一种有目的地传授知识，普及文化，促进社会进步和发展的事业。一般而言，一个人接受的教育程度越高，其选择工作的范围就越广，个人发展和事业成功的机会也越多。同样，对于一个族群而言，拥有高学历的人员越多，这个族群在社会经济生活中取得成功的机率也就意味着越高，族群作为一个整体在社会经济事务中的发言权和影响力也就越大。在这方面最典型的事例就是犹太人对美国社会生活的影响。美国有犹太人有600万左右，占美国总人口的比例不到2.4%，但是犹太人非常重视孩子的教育，所以犹太人的整体受教育水平明显高于美国的其他族群，犹太人担任行政官员、法官、律师、大学教师的人数也较多，因而在美国的国家事务、社会事务等方面都具有相当大的影响力，甚至可以影响美国的外交，长期向以色列提供强有力的支持。正因为教育在民族发展中具有如此重要的地位，所以对我国西部民族地区教育状况进行分析是对民族地区社会经济发展状况进行研究和对国家民族政策得失进行评估的重要标尺。新中国成立以来，在党和国家政策的指引下，西部民族地区的教育事业取得了巨大成就。尤其是改革开放30年来，西部民族地区教育取得了长足发展，为西部培养了大批人才，西部各民族地区的教育水平普遍提高。

表2　西部民族地区14个主要族群2000年和1982年相比“文盲率”降低幅度(%)

资料来源:中国人口网、中国国家统计网。(www.chuimin.cn)

以新疆为例，一方面，2004年有普通高等学校28所，中等学校(含中等专业学校、普通中学、职业中学、技工学校)2186所，小学5451所，特殊教育学校8所。与1978年相比，普通高等学校增加了18所;中等专业学校的增幅不高，但结构更加优化，教育整体转向以义务教育为中心的素质教育转变，职业中学从无到84所，技工学校增加了49所，普通高中压缩了175所。另一方面，各级各类学校的教师配备发生了重大变化。2004年普通高等学校的教师队伍的数量是1978年的3.98倍，年均增长15.30%;到2004年底，中等专业学校的教师队伍数量增加了62422人，是1978年的1.41倍，尤其是职业中学和技工学校的教师队伍的增幅更高，2004年比1978年增加了38.98倍和17.24倍，年均增长149.95%和66.31%。在此拉动作用下，各级各类学校的毕业生规模也扩大，2004年新疆普通高等学校毕业生达31013人，是1978年(1509人)的20.55倍，1957年(525人)的59.07倍;中等学校毕业学生468849人，是1978年(205862人)的2.28倍，1957年(7762人)的60.40倍，其中职业中学毕业人数是1980年的45.38倍，技工学校毕业人数是1978年的5.29倍。随着教育硬件设施的增建、教师队伍和招生规模扩大，新疆的整体教育水平大幅度提高，2004年(2336人)研究生毕业人数是1978年(16人)的146倍;2004年每万人中大学生、中学生分别达83.09、773.23人，是1978年的10.01、1.18倍;受国家计划生育政策和国家、地方、公民个人对受教育层次诉求的提高以及整个民族地区社会对劳动者教育水平要求提高的影响，每万人中小学生比例明显下降，2004年比1978年减少31.34%，其在学生总数中所占的比例也与大学生(4.18人)、中学生(38.92人)增加2.87倍、42.47%形成鲜明对比，下降13.60人，降幅19.29%。这说明新疆地区的教育水平普遍提高了，小学教育已经不再体现新疆地区普遍的教育水平，也不能满足新疆地区对劳动者文化教育水平的要求。

但与非民族地区以及城镇相比，西部民族地区农村的教育发展仍比较缓慢。例如学校少、教育经费不足，地理条件差，学校的基础设施差等问题比较突出。根据走访，大部分的学校缺少老师，一个老师上三四个年级的全部课程的现象在西部民族地区农村非常普遍，而且有些西部民族地区农村50%的中小学没有美术老师，文化设施也落后，各村寨几乎没有图书室、文化站，^[8]再加上一些家庭的经济困难和一些家长对教育的认识不够，导致西部民族地区农村学龄儿童入学率偏低，学生辍学率偏高，教育投入严重不足，人均教育支付能力也相对较低。

我们经过访谈了解到，西部民族地区农村较多的孩子读完小学或小学未毕业就外出打工。西部民族地区农村重男轻女的思想依然在一定程度上普遍存在，使很多学龄女童被剥夺了受教育的权利。由于家庭经济生活条件和教育资源供给条件等因素的制约和影响，西部民族地区农村的文盲、半文盲人口的比例除个别省区以外，均高于全国的平均水平，例如云南、贵州、西藏、青海、宁夏的文盲比例占15岁以上人口的1∕4以上。^[9]

4、西部民族地区的生产、生活

由于西部民族地区特殊的生活环境和生存环境，大多数西部少数民族居住在高原、山区、牧区和森林地区，客观上限制了现代交通运输工具和运输方式在西部民族地区的运用，这使得我国许多西部民族地区保留了极富有民族特色的传统交通工具和运输方式。譬如，马仍然是我国西北许多游牧少数民族蒙古族、藏族、哈萨克族等的交通驱动力，而马、牛、骡、驴等大牲畜拉引之车仍然是当地的主要运输工具，而采用何种运输方式——大牲畜托运、陆路车运或是雪橇拉运、水路船运——往往与自然地理状况提供的条件直接相关。

西部民族地区大多数民族都有自己的语言文字，各民族在衣、食、住、行、婚丧、嫁娶、节庆、禁忌等方面也都有着独特的风俗习惯。譬如，新、甘、青、宁民族地区信仰伊斯兰教的维吾尔族、回族、哈萨克族、塔吉克族、柯尔克孜族等少数民族都忌食猪、驴、马等奇蹄动物肉和自死动物肉，并提倡不吸烟、饮酒;婚姻家庭制度多受宗教和旧社会制度的影响，保留有许多旧俗，如不能与非穆斯林男性通婚、早婚、男子可多妻、普遍实行包办买卖婚姻、重门第、宗教人士证婚、父亲－丈夫为核心的家长制等;节日、礼仪、禁忌也多受宗教的影响，存在诸多共同点，如均有共同的三大节日开斋节、宰牲节、圣纪节，生活中都形成了宗教教义相关的礼仪规则，忌赌博、酗酒、斗殴、对长者不敬、对父母不孝、当面数主人家牲畜、跨越拴牲畜的绳子等生活性和生产性禁忌。元阳县黄草岭哈尼族村寨之间有一定的血缘关系，产生了独具地方特色的“地名连名制”;基诺族沿承了传统的父系大家庭成员集体居住的习俗“长房”制;藏族的传统节日多与藏传佛教和社会生产有关，例如“传召节”就缘起于喇嘛教格鲁派创始人宗喀巴在15世纪发起的在拉萨三大寺及外区部分喇嘛的团体诵经和“格西”学位考试，“望果节”则是藏民预祝农业丰收的节日，雪顿节则由原为“吃酸奶子”的生活节日演化为今天的以藏戏会演为主的娱乐性节日，沐浴节则成为藏族严肃社会礼俗铁幕下为民众留下的一线自由的空隙……藏族的禁忌很多，忌食圆蹄牲畜和有爪子的动物，如骡、马、驴、狗、猫、鹰等，在日常生活中也不得借用他们的工具和炊具宰杀、煮食这些动物等。^[10]

5、西部民族地区的宗教文化

(1)宗教的定义

我们认为，宗教是一种主观意识对希望的执着而诞生的一种强大的精神依靠。宗教是一种社会行为，它包括信仰，宗教组织，祭礼，文化(宗教建筑，宗教绘画，宗教音乐)等等方面的内容。一种成功的宗教能够为广大民众所接受，并且对某一时代人类的社会发展形成较大的影响。宗教是一种对社群所认知的主宰的崇拜和文化风俗的教化，是一种社会历史现象，多数宗教是对超自然力量、宇宙创造者和控制者的相信或尊敬，它给人以灵魂并延续至死后的信仰体系。对宗教进行研究的学科是宗教学。宗教可以大致分为自发宗教和人为宗教两大类。自发宗教是非常原始的宗教，一般是原始社会时期的宗教。而现代的宗教基本上都是人为宗教。在人类历史上宗教的产生和发展的确是与很多因素有关，如社会因素、心理因素、精神因素等。但是宗教作为一种在历史上影响时间如此悠长、影响范围如此广泛、影响人数如此众多的社会行为的产生和发展，其最基本的、最主要的因素在于:自从人类成为一种群体活动的生物，成为具有社会性的群体以来，宗教就是作为具有培养和加强人的社会性作用的一种重要的社会行为而成为社会的必需。虽然，世界上不同的历史时期、不同的地区、不同的民族可能有不同的宗教，但是具有培养和加强人的社会性作用是所有成功的宗教的共性。

(2)宗教的特点

①宗教是一种社会意识形态，是人类社会发展到一定阶段的历史现象，有其发生、发展和消亡的客观规律。宗教在适应人类社会长期发展过程中形成了特有宗教信仰、宗教感情和与此种信仰相适应的宗教理论、教义教规，有严格的宗教仪式，有相对固定的宗教活动场所，有严密的宗教组织和宗教制度。

②宗教是一种文化现象。宗教在其形成和发展过程中不断吸收人类的各种思想文化，与政治、哲学、法律、文化包括文学、诗歌、建筑、艺术、绘画、雕塑、音乐、道德等意识形式相互渗透、相互包容，成为世界丰富文化的成份。

③宗教有依法成立的社会组织，依法进行管理，开展规范的宗教活动。在国家法律允许的范围内，宗教组织正常的宗教活动和社会公益事业，都受到保护。国家宗教政策鼓励宗教发扬各自的优良传统和积极因素，与社会主义现代化发展相适应。

(3)实行宗教信仰自由政策的意义

我国是一个统一的多民族、多宗教的国家，西部各个少数民族几乎都有自己的宗教信仰，并且宗教信仰的形态复杂多样。例如:藏族、蒙古族多信喇嘛教，且藏族人最忌讳别人用手抚摸佛像、经书、佛珠和护身符等圣物，认为是触犯禁规，对人畜不利;回族信奉伊斯兰教，在社会行为方面，禁止在背后诽谤别人和议论他人短处，禁止放高利贷，玩赌等。在婚姻管理方面，一般实行族内通婚，但限制同乳兄弟姐妹结婚。在饮食方面，禁食猪、狗、驴、骡、马、猫及一切凶猛禽兽，自死的牲畜、动物以及非伊斯兰教徒宰的牲畜，禁止抽烟、喝酒，禁止用食物开玩笑，不能用禁忌的东西作比喻(比如不能说某某东西像血一样红)等，甚至在谈话中也忌带“猪”字或同音字;在信仰方面，禁止崇拜偶像等;维吾尔族人主要信奉伊斯兰教;壮族多信仰多神教，崇拜巨石、老树、高山、土地。壮族是稻作民族，十分爱护青蛙，有些地方的壮族有专门的“敬蛙仪”，所以到壮族地区，严禁捕杀青蛙，也不要吃蛙肉。^[11]

长期以来，各种形态的宗教与各民族的社会思想文化、风俗习惯、道德伦理，法制建设紧密联系在一起，成为这些民族传统文化的重要组成部分。由于西部地区少数民族的宗教信仰影响面广，且在西部地区农村的少数民族生活中占有不容忽视的位置，并深刻影响着少数民族社会生活的方方面面，因此，能否妥善处理西部少数民族地区宗教文化领域中的问题，关系到众多信仰者的精神生活，关系到西部少数民族地区传统文化的继承和发展，关系到广大少数民族地区的安定与团结。

正是基于以上原因，所以国家全面落实宗教信仰自由政策，以法律来保护宗教活动的健康发展。1994年国务院颁布实施了《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》。尽管这两个宗教方面的行政法规都是单项的，但从此改变了我国宗教工作主要依据政策而无专门法规可依的历史。国务院于2004年颁布，2005年正式实施了我国第一部宗教事务方面的综合性行政法规《宗教事务条例》，国家宗教事务部门相继发布了配套规章;各地也都相应制定实施了宗教方面的地方性法规和政府规章。《宗教事务条例》的制定，经历了10年的反复打磨。它的颁布实施标志着党和国家对宗教信仰自由权利的保护、对国家和社会公共利益的维护、对规范宗教事务的管理，从规范化、制度化、法制化的轨道，走向法治化的进程。政府宗教事务部门和宗教界在内的社会各界应遵循社会主义法治理念正确对待和依法处理宗教事务，尽快缩短法治理念滞后法治进程的差距，实现真正意义上的法治。宗教问题涉及社会政治、历史、经济、法律、人权、民族、哲学、文化、教育、伦理道德、价值观念和精神追求等诸多方面。在当今世界，宗教问题越来越受到广泛关注，宗教事务往往与国家主权、祖国统一、民族团结、社会稳定、政治权利、经济权利、经济发展和国际交往等问题交织在一起，政治性、政策性很强，非常复杂、敏感。一方面，宗教必须在宪法、法律、法规、规章允许的范围内活动，另一方面，宗教不得干预政治、行政、司法;宗教与教育相分离;我国宗教坚持独立自主自办的原则，宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力支配。宗教信仰自由作为公民的一项基本人权，受宪法、法律、法规、规章保护，任何政府部门、社会组织和个人都不得非法剥夺、限制或侵害。依法保障公民宗教信仰自由与依法维护国家和社会公共利益的统一，是政府公共行政或者行政权力的法定职责，更是政府宗教事务部门的法定职责，必须依法履行。既不能失职不作为，也不能越权乱作为。任何政府部门、社会组织和个人非法剥夺、限制或侵害公民宗教信仰自由的权利，都应被依法追究其行政责任或刑事责任。

6、西部民族地区的卫生、社会福利事业

新中国成立以来，我国西部民族地区医疗卫生、社会福利事业取得巨大发展。以我们所进行实地调研的宁夏回族自治区为例，1950年整个宁夏全自治区有医院、卫生院、疗养院(所)、门诊部(所)、专科防治所(站)、疫病预防控制中心、妇幼保健所(站)和其它医疗机构共计156所，医院拥有床位总共只有40张，每万人拥有0.3张床位;1980年，宁夏有上述各种卫生机构916家，各类卫生机构拥有床位7866张，每万人拥有医院床位达19.2张;到2004年底，整个宁夏各种卫生机构总计达到1483家，是1950年的9.51倍，是1980年的1.62倍，各类卫生机构拥有床位达到16870张，每万人拥有医院床位达到24.0张，如果排除宁夏回族自治区建国以来两位数以上的人口增长率，宁夏2004年的医疗水平在1950年的基础上整体增长近千倍。此外，宁夏回族自治区的社会福利事业从无到有，从单一社会救济向全方位社会福利发展，尤其是2000年以来，社会福利事业更是突飞猛进，到2004年底有社会福利事业、企业单位达279个，享受社会救济的人员达到60.74万人。

尽管这样，由于西部民族地区受自然环境的制约和人口过度增长的负面影响，西部民族地区的卫生、医疗和社会福利事业还很落后。根据我们的访谈，西部民族地区的卫生医疗机构主要集中在城市，医疗卫生资源配置极不平衡，农村地区包括各类建制镇除了各村、寨的土医师或赤脚医生外，很多西部民族地区的农村没有正规的医务人员，且土医师的素质不高，就算是在乡镇卫生院，正规的医务人员也少有。

我们在调研中还发现，西部民族地区农村的大多数村民普遍缺乏卫生意识，缺乏防治传染病的知识，这使得西部民族地区农村大多数村民的健康得不到有效保障。实际生活中，目前因病而穷、因病返贫、因穷更病已成为西部民族地区农村发展过程中面临的突出问题。