受访者对农村行政执法的认知现状

二、受访者对当地农村行政执法的认知状况

(一)受访者对“县委书记、县长、公安局长、人大主任何者权力最大”的认识^[2]

就对县委、县政府及县政府干部的权力“大小”的认识看，绝大多数受访者(549人，占总人数的77.7%)认为县委书记是县里权力最大的官员;此外，分别还有12.3%、6.9%的受访者认为县里权力最大的官员是县长、人大主任。绝大多数受访者认为“县委书记”是权力最大的官员的真实原因，尽管尚难以通过本次调查揭示出来，但是，如若就此加以追问的话，各级政府公文、媒体话语中类似“县委县政府”这样为人们熟悉的格式化表述，以及党在我国政治生活中的绝对领导地位等背景因素，或许能在民众的明确认知这一因素之外为我们给出有意义的指引。

另外，值得注意的现象是，有17位(占总数的2.4%)受访者认为公安局长是县里权力最大的官员。这一数字，是否与人们对“公安局”的“刀把子”式的想象、以及现实生活中“公安”的行为——无论是积极的抑或是某些消极的举动——给民众留下的印象有某种关联呢?这一现象值得我们深入思考。

同时，正由于对于县长、县委书记、公安局长等不同行政职位上就职的人员的“权力”孰大孰小的看法往往与我国长期的主流话语的引导、国家的政治体制框架以及受访者的社会经历等诸多难以尽数的因素有着或明或暗的勾连，所以我们尚不能不假思索地在受访人员的上述看法与其法律认知状况之间建立任何直接的推论。

(二)受访者对“法”与“权”孰大孰小问题的认识

相比之下，对“法”与“权”孰大孰小这一问题的回答，则较为直接地反映了受访者对其所在当地“法”与“权”之间相对的“大”、“小”关系的现实体认。调研数据显示:共计328人(占受访人员总数的46.4%)认为当地的状况是“法大于权”，共计221人(占据受访人员总数的31.3%)认为当地的状况是“权大于法”，而余外的158人(占受访人员总数的22.3%)则对此表示“说不清楚”。

就此看来，在受访人员中，尽管认为当地“法大于权”的人较有相反体认的人在数量(107人)和比例上(15.1%)略微占优，但值得忧虑的是，对当地这一状况有明确正面体认^[3]的人不足受访人员总数的一半(46.4%);如果考虑到另有占受访人员总数22.3%的人中有负面体认的人尚不确定这一点，那么或许将更加警示我们重视“法”和“权”的实际运作给当地民众留下的印象究竟是以正面形象为主还是负面形象为主这一问题。

就法律认知状况来说，以下方面的反映相对较为直接。

(三)受访者对县政府“红头文件”性质的认识

调查数据显示，共计380人(占受访人员总数的53.7%)明确认为县政府的“红头文件”不是法律，而认为该类型文件“是法律”和“说不清楚”的则分别为165人(占受访人员总数的23.3%)和162人(占受访人员总数的22.9%)。如果将受访者对政府公文法律性质的判认看作是其法律知识层次高低的一种反映，并进而将这种认识准确度看作是其法律素质高低的一个表征的话^[4]，那么或许可以说上述数字表明了当地民众的法律知识层次尚有待提高，因为能对此作出正确判认的受访者，尚不过半。不过，鉴于以下两点原因，上述常见的结论或许还需要予以更仔细的论证:首先，对某一类特定公文文本/文件的性质的认识准确程度即便常常与受访人员法律知识层次高低成正相关关系，但并非必定如此;^[5]其次，由于法律与政治的密切关联，尤其行政法律领域法律与政策的共生关系，以致县政府“红头文件”尽管通常不过是表达政府政策的文本形式，但某些“红头文件”却常常也同时是在传达某一/某些特定行政法律规则这一情形却同样可能。^[6]

(四)受访者对“计生执法干部对违反计划生育法规超生的农民作出罚款决定的根据是什么”的认识

调研数据显示，绝大多数受访者(522人，占受访人员总数的73.8%)认为“计生执法干部对违反计划生育法规超生的农民作出罚款决定的根据”(以下简称“罚款根据”)是“国家有关法律的规定”，而认为“罚款根据”是“当地政府领导的决定”和“民族习惯”的则只占少数(分别为101人占受访人员总数的14.3%和52人占受访人员总数的7.4%)。由此可以看出，受访者对“罚款根据”的认识呈现出极大的一致性，而且都趋向于“正确”。^[7]

(五)受访者对“维护农民合法权益最重要的是什么”的认识

调研数据显示，绝大多数受访者(561人，占受访人员总数的79.3%)认为对于维护农民合法权益来说，“行政执法人员依法办事”是最重要的。对这一数据，或可作不同的解读:如若以是否把权益维护系于依法办事看作法治观念深入程度和法律意识高低的表征，那么这一数据无疑反映出法治观念在调研当地受访人员中已有较大程度的普及和深入，而受访者的法律意识状况亦呈现出可喜的局面;但是，如若考虑到人们对某种好的事物的看重程度往往与该事物的稀缺程度呈正相关系，那么绝大多数受访者都将“行政执法人员依法办事”视为维护农民合法权益之最重要的依赖，是否恰是对“行政执法人员依法办事”之稀缺性的反映呢?如果联系到受访者对“农村行政执法工作中，农民合法权益受到不公正对待的主要原因”的回答来看，此处的提问应该说并非空穴来风。

不容忽视的是，认为“跟行政执法人员搞好关系”、“本民族人多势众，势力强大”、“农民有了钱什么都好办”对维护农民合法权益才是最重要的则分别有59人(占受访人员总数的8.3%)、37人(占受访人员总数的5.2%)、36人(占受访人员总数的5.1%)。这些数据，从一个侧面反映了行政执法人员因人情而执法走样的现象，或者因民族因素影响农民权益保障状况的现象或者行政执法因相对人贫富不同而有所差异的现象，在调研当地亦有所体现。

(六)受访者对“农村行政执法工作中，农民合法权益受到不公正对待的主要原因是什么”的认识

调研数据显示，尽管受访者对该问题的看法总体上显得极为分散，不过数据分布仍有如下值得关注的规律:

(1)将农民合法权益受到不公正对待的主要原因仅仅归因于单一因素的受访者中，认为“行政执法人员不依法办事”是最重要原因的，共计228人，占受访人员总数的32.2%;认为“农民不懂法”是最重要原因的，共计210人，占受访人员总数的29.7%;将农民权益受到不公正对待的最主要原因归因于“本民族遇事不够团结”、“行政执法人员不按照民族习惯和民族习惯法解决问题”和“宗教势力给农民的支持不够”的，则分别为28人(占受访人员总数的4.0%)、16人(占受访人员总数的2.3%)、12人(占受访人员总数的1.7%)。

(2)考察对本问题答案的各种组合情形，可得出如下结论:“行政执法人员不依法办事”这一答案选项累计出现在59%(88.7%－29.7%=59.0%)的受访者答卷中，而“农民不懂法”这一答案选项累计出现在54.3%的受访者答卷中。

结合上述(1)、(2)两组数据，不难看到，无论受访者将农民合法权益受到不公正对待这一问题归因于某一单一因素还是归因于多种因素综合下所产生的结果，“行政执法人员不依法办事”和“农民不懂法律”都始终被认为是第一位和第二位的原因。换言之，无论具体原因何其复杂、多样，“行政执法人员不依法办事”和“农民不懂法律”都是导致农民合法权益受到不公正对待的最重要和次重要根由。但是，“农民不懂法律”不应成为行政执法中“农民权益遭遇不公正”的充足理由，无论在何种情况下，农民都应当享有作为人的权利和尊严，尤其在行政执法环节，行政执法人员更不应当以“农民不懂法”为由蔑视、侵犯农民尊严和权益或实行“差别待遇”。因此，“行政执法人员不依法办事”才是农民合法权益受到不公正对待的最主要原因。

而这一点，与前述“受访者对‘维护农民合法权益最重要的是什么’的认识”中将“行政执法人员依法办事”视为维护农民合法权益之最重要的依赖之间，正好相互给出了较为透彻的诠释;并且，在后文就“受访人员对其认为行政执法问题最多的领域之所以问题最多之原因的认识”的讨论中，亦可发现更进一步的体现。

(七)受访者对当地“行政执法存在问题最多的方面”的认识(www.chuimin.cn)

调研数据显示出:占受访人员总数的24.0%的人认为“农作物种子质量监管方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的19.6%的人认为“农村医疗卫生管理方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的20.0%的人认为“农村社会治安管理工作”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的3.6%的人认为“民族宗教事务管理方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的10.2%的人认为“文化、教育管理方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的6.3%的人认为“农村生态环境保护方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的14.6%的人认为“农村土地征收、征用方面”行政执法存在问题最多;占受访人员总数的1.7%的人认为“农村集市上产品质量监管方面”行政执法存在问题最多。

由此不难看出，在受访人员看来，当地农村行政执法中存在问题最多的涉农领域依次是:“农作物种子质量监管方面”、“农村社会治安管理工作”、“农村医疗卫生管理方面”、“农村土地征收、征用方面”、“文化、教育管理方面”、“农村生态环境保护方面”、“民族宗教事务管理方面”和“农村集市上产品质量监管方面”。

(八)受访者对“导致上述行政执法问题原因”的认识

调研数据显示，对“导致某些涉农行政执法领域问题最多的最主要原因是什么”的认识，受访者的意见分布如下:占受访人员总数的过半的人(53.6%)认为“农民不懂法”是最主要的原因;占受访人员总数24.6%的人认为导致该领域行政执法问题最多的最主要原因是“行政执法人员不依法办事”;而将导致某领域行政执法问题最多的最主要原因归之于“本民族遇事不够团结”、“宗教势力给农民的支持不够”、“行政执法人员不按照民族习惯和民族习惯法解决问题”则仅为极少数(持此三种意见的人数分别只占受访人员总数的4.0%、2.5%和1.6%)。

在对某一行政执法领域存在问题最多进行原因分析时，受访者倾向于首先从农民自身方面查找原因，亦即将“不懂法”这一农民自身的法律知识欠缺状况作为行政执法问题频生的根源。这里，如果承认相关执法主体进行的农村行政执法活动“存在问题”与否不应当根据执法活动所针对的对象——行政相对人即此处的“农民”——是否“懂法”来决定的话，那么上述数据反映出来的“农民越不懂法则行政执法存在问题越多”这一现象就是不合理的。因为，行政执法该遵循法定的标准尽可能满足相关的合法性与合理性要求，而不应该“看人下菜”，否则即是“不依法办事”。反过来看，当人们的经验和体认恰好是“农民越不懂法则行政执法存在问题越多”时，其所能表征的或许恰好不是“农民不懂法”而是“行政执法主体不依法办事”才是导致该问题的根本原因。

若此，对于“占受访人员总数的过半的人(53.6%)认为‘农民不懂法’是导致该领域行政执法问题最多的最主要的原因”这一点，就不该据此轻率地展开对农民“不懂法”的检讨甚至挞伐;而对于“占受访人员总数24.6%的人认为导致该领域行政执法问题最多的最主要原因是”行政执法人员不依法办事“这一点，就难以作出乐观地解读。

联系到前文就“受访者对‘农村行政执法工作中，农民合法权益受到不公正对待的主要原因是什么’的认识”所作分析和讨论，此处讨论的恰切性将更为明显。

此外，将导致某领域行政执法问题最多的最主要原因归之于“本民族遇事不够团结”、“宗教势力给农民的支持不够”、“行政执法人员不按照民族习惯和民族习惯法解决问题”则仅为极少数(持此三种意见的人数分别只占受访人员总数的4.0%、2.5%和1.6%)。这一现象，亦能提示我们切不可想当然地在民族、宗教、民族习惯和习惯法等因素之与当地行政执法状况好坏及其原因之间简单地建立某种线性关联，尽管这些因素本身在当地都是真实的特殊因素。

(九)受访者对“行政执法状况与当地的经济发展状况之间是什么关系”的认识

调研数据显示，受访者中绝大多数人(72.8%)承认经济发展状况对于行政执法水平的制约关系，而且占受访人员总数31.7%的人认为行政执法水平的提高是经济发展的自然结果。可见，在绝大多数的受访者看来，经济发展即便并不必然使得行政执法水平提高，也至少认为发展好经济乃是提高行政执法水平的一个必要的前提条件。不过，在承认上述制约关系的受访者中，多半(56.52%)认为”经济发展水平会影响行政执法状况，但也难以决定行政执法水平“。可见，受访者对经济发展与行政执法水平提高这二者之间的因果关联更多的还是保持着一个较为审慎的看法。反过来，对于行政执法水平提高是否必然带来经济发展这个问题，则只有近四分之一(19.8%)的受访者持肯定意见。此外，受访者中极端地认为”经济发展与行政执法水平高低二者之间“没有什么关系”的，则占7.4%，不到一成。

经济发展水平高低与行政执法水平高低之间是否存在制约关系，以及如果存在制约关系，这种制约关系是否就是直接的因果关系，这是讨论如何提高经济欠发达地区行政执法水平问题时常涉及到的问题。^[8]对此，尽管历来不乏持极端简化立场的意见，但目前更多的人对此则认为两者之间并非简单地一因一果的线性关联，多持相对审慎、理性的看法。由上述调研数据判定，绝大多数受访者对该问题的看法与社会的主流意见已然较为一致。由于主流的意见也同样是“正确的意见”，所以答卷的卷面绝大多数答案也可以说是符合“正确答案”的。不过，恰是这种“正确”，或许提醒我们作一追问，那就是:主流意见即“正确答案”早已由种种渠道在调研当地传播甚广且广为人知，这一点对于上述数据分布状况产生了怎样的影响?^[9]

(十)受访者对“(1)民族习惯或者民族习惯法或者(2)宗教因素对于农村行政执法有什么影响”的认识

调研数据显示，受访者对于(1)“民族习惯或者民族习惯法对于农村行政执法的影响”的看法与对于(2)“宗教因素对于农村行政执法的影响”的看法之间，大致是一致的。这种一致性体现在:

约一半的受访者认为无论是民族习惯或民族习惯法还是宗教因素，对于行政执法工作的影响都是双重的，即“如果能够合理利用民族习惯或者民族习惯法，对行政执法工作就有积极辅助作用;否则，就会起到消极阻碍作用”(持此看法的共计360人，占受访人员总数的50.9%)、“如果能够合理利用宗教因素，对行政执法工作就有积极的辅助作用;否则，就会起到消极的阻碍作用”(持此看法的共计352人，占受访人员总数的49.8%)。

相应地，受访者中仅有少部分人认为(1)民族习惯或者民族习惯法或者(2)宗教因素对于农村行政执法只具有单方面影响。其中:认为民族习惯或者民族习惯法对行政执法总是起到积极的辅助作用的共计195人(占受访人员总数的27.6%)，认为“宗教因素对行政执法总是起到积极的辅助作用”184人(占受访人员总数的26.0%);认为“民族习惯或者民族习惯法对行政执法总是起到消极的阻碍作用”62人(占受访人员总数的8.8%)，认为“宗教因素对行政执法总是起到消极的阻碍作用”共计79人(占受访人员总数的11.2%)。

此外，认为民族习惯或者民族习惯法与农村行政执法“之间没有什么关系”与认为宗教因素与农村行政执法“之间没有什么关系”的受访者总数亦极为接近，分别为90人(占受访人员总数的12.7%)和91人(占受访人员总数的12.9%)。

(十一)受访者对“对政府行为有意见时，调研当地人们通常采取的做法”的认识

调研数据显示，在受访者看来，如果对政府行为有意见，调研当地的人们的做法呈现如下特征:(1)绝大多数的人会通过正式渠道——向党委、人大、上级政府等党和国家公权力机关“反映情况”或“去法院打官司”——寻求问题解决(共计483人，占受访人员总数的68.3%);其中，绝大多数人(共计448人占受访人员总数的63.3%，占通过正式渠道解决问题的人的总数的92.8%=448人/ 483人)会通过向党委、人大、上级政府等党和国家公权力机关“反映情况”来解决问题，而选择通过“去法院打官司”来解决问题的人则极少(共计35人占受访人员总数的5.0%，占通过正式渠道解决问题的人的总数的7.2%=35人/583人)。(2)不容忽视的是，近三分之一的受访者(共计224人占受访人员总数的31.7%)不会通过正式渠道寻求问题解决。其中，占受访人员总数16.0%的人(共计113人)会“去政府找熟人”，而占受访人员总数15.7%的人(共计111人)则索性“认命，谁也不找”。

综上所述，通过受访者的观察我们可以发现，当对政府行为有意见时，调研当地的人们尽管绝大多数会通过“正式渠道”解决问题，但他们所选取的“正式渠道”最主要的仍是通过向政府的上级政府或者党委、人大等党和国家机关——也就是民众通常认为能“管得了”该级政府的那些政府与党和国家机关——“反映情况”;而“去法院打官司”、“告政府”的行政诉讼渠道，在调研当地人们会选取的渠道之序列中(包括把“认命”这一最消极的做法也视为一种渠道)则排末位，且愿意选取者极少。两相对照下提示我们思考:法院并非“管得了”政府或者至少法院不是最能“管得了”政府的机构，是否正是“去法院打官司”之做法在调研当地人们行为选择序列中不仅不具备优先性反而最不具备优先性的一个重要原因?

(十二)受访者对“调研当地超计划生育(以下简称“超生”)的人的主要类别”的认识

调研数据显示，在受访者看来，调研当地“超生”的人中，流动人员所占比例最大，其次依据所占比例从大到小依次分别为农民、个体户、村干部和牧民。就此看来，非干部的流动人员、农民、个体户和牧民仍是当地“超生”的“绝对主力”。