高校管理体制改革与发展-2013中国法律发展报告

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：《意见》提出，要着重抓好高等教育管理体制的改革。国务院办公厅先后于1994年在上海、1995年在南昌、1996年在北戴河、1998年在扬州，召开了四次高等教育管理体制改革座谈会。党的十五大以后，高等教育管理体制改革进入了加大力度、加快发展、全面推进的新阶段。

五、高校管理体制方面的改革与发展

经过1952—1953年的院系调整，我国高等教育除保留少数多科性的大学外，主要向专业方向发展。那时我国实行的是高度集中的计划经济体制，全国主要的大、中型企业都由中央产业行政管理部门直接负责建设和管理。与这种经济体制相适应，这些产业行政管理部门相继创办并管理了一批以为本行业、本部门培养专门人才的单一学科为主的高等院校，例如煤炭、石油、化工、冶金、交通、民航、商业、外贸等部门的高等学校。20世纪50年代后期开始，随着经济建设规模的扩大和地区经济的发展，各省、自治区、直辖市根据本地区经济、社会发展的需要，也创办并直接管理了一批为本地区服务的高等院校，且数量越来越大，从而形成了中央教育主管部门和产业行政管理部门以及地方政府分别创办和管理一批高校的体制。这种办学体制是为适应当时的经济体制而形成和发展的，当时对于调动各部门、各地区发展高等教育的积极性，对口培养经济建设急需的专业人才很快发挥了作用。^[56]

在法学教育领域，建国初期由国家教育部对所有高等学校实行集中管理。^[57]1952年以后独立设置的政法院校曾先后归政法委、司法部、最高人民法院等管理，“大跃进”期间还曾下放由地方政府领导。^[58]“文革”之后，恢复了司法部^[59]，在政法学院复办时，根据1978年中共中央批转的《第八次全国人民司法工作会议纪要》中指出的“国务院已经成立的司法部，除主管司法行政工作外，要把培训司法干部工作统一抓起来”的精神，政法学院再度归司法部直接管理。^[60]

因此“文革”之后，中国法学教育机构也是分别由不同主管部门管辖。按照“主管部门”在国家权力架构中的位置，设有法学院（系）的大学分为三个系统:（1）国家教委直属院校中的法学院（系），如北京大学、中国人民大学的法学院（系）等；（2）部（委）属院校，主要是隶属于司法部的中国政法大学和四所政法学院；（3）地方教委直属院校的法律院系。可以说，在法学教育领域，实行的是教育部系统的普通大学法学院与司法部系统的政法学院并存的双轨制格局。

表2—18　　　　　　　1986—1998年司法部部属政法院校教师情况统计表　　　单位:人

资料来源:《中国法律年鉴》1987—1989年、1992—1993年、1995—1999年各年版本。1989、1990、1993年无统计资料。

表2—19　　　　　　　1986—1998年司法部部属高等政法院校学生情况统计表　　　单位:人

(www.chuimin.cn)

资料来源:《中国法律年鉴》1987—1989年、1992—1993年、1995—1999年各年版本。1989、1990、1993年无统计资料。

但是，随着经济的发展、科学技术的进步和经济体制的变革，我国的高等教育在管理体制、办学模式和结构等方面存在的问题日益凸显。这些问题主要是:条块分割、部门分割造成低水平重复设置高等院校和专业，缺乏更高层次的宏观调控，整体办学效益低下。而且，在“条块分割”的体制下，利益冲突是不可避免的，教育部既承担分配教育资源、统管全国教育的职能，又有自己的“直属院校”，无法保证教育资源的分配对所有院校机会均等，无法防止排除竞争的扶植和差别待遇。

1993年《中国教育改革和发展纲要》提出了结束条块分割管理体制的战略措施，即向中央、省区两级管理过渡，加强省区对高等教育的统筹权。随着社会主义市场经济制度的确立，我国在教育管理体制上也发生了从直接管理向宏观调控过渡的转变。1992年8月21日，国家教委发出《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，提出加大高校改革力度，激活办学机制。1994年9月，肖扬在法学专家座谈会上强调:“首先我们主管部门要转变职能，由直接管理转为宏观管理。用立法、拨款、规划、政策指导、信息服务、组织质量评估和必要的行政手段，进行宏观管理。要实行政事分开的原则，在1992年下放办学自主权的基础上，最大限度下放权力，明确学校权利、责任和义务，使各类学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”1995年7月19日，国务院办公厅转发国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》。《意见》提出，要着重抓好高等教育管理体制的改革。其目标是，争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架。

从1993年开始，我国对高等教育进行了重大的体制改革和结构调整，一定程度上也可以说是继1952—1953年院校调整之后的又一次高校院系大调整。这次院校调整以“共建、调整、合作、合并”^[61]为原则。国务院办公厅先后于1994年在上海、1995年在南昌、1996年在北戴河、1998年在扬州，召开了四次高等教育管理体制改革座谈会。

党的十五大以后，高等教育管理体制改革进入了加大力度、加快发展、全面推进的新阶段。《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》指出:“九五”期间，以“共建”和“联合办学”为主要形式，扩大学校投资渠道和服务面向，淡化和改变学校单一的隶属关系；加强省级政府统筹和条块结合，推动有条件的学校进行实体合并，部分专业通用性强、地方建设需要的中央部门所属学校，可转由省级政府管理。教育部1998年12月24日制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》强调:加快高等教育体制改革步伐，深化高等教育改革；争取今后3～5年，基本形成中央和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制；除少数关系国家发展全局以及行业性很强需由国家有关部门直接管理的高等学校外，其他绝大多数高等学校由省级政府管理或者以地方为主与国家共建。

1998年以后，以政府机构改革为契机，高等教育管理体制改革的步伐加快。^[62]根据《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和1999年12月22日《国务院关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定》（国发［1999］26号），国务院各部委一般不再直接管理普通高等院校。自2000年春季起，司法部将直属的中国政法大学、西南政法大学、华东政法学院、西北政法学院、中南政法学院五所政法高等院校划转教育部及有关省市管理，实行归由教育部或中央与地方共建、地方管理为主的新体制。^[63]两所成人高校中的中央政法管理干部学院^[64]与中国政法大学合并交由教育部直接管理，中南政法学院与中南财经大学合并为中南财经政法大学隶属教育部，中央司法警官教育学院^[65]作为培养监狱、劳教警察的基地仍由司法部直接管理，而西南政法大学、华东政法学院、西北政法学院则变成省部共建，地方管理为主。

高等院校管理体制改革并不意味着司法部从此与法学教育毫无关系，而是从对法学教育的直接管理向指导转变。根据我国《宪法》第八十九条和第一百零七条的规定精神及国务院“三定方案”^[66]，司法行政机关作为国务院的司法行政职能部门，肩负着指导法学教育和法学研究，组织实施国家司法考试的重要职能。这样，“由教育行政部门的行政管理与司法行政部门的行业指导构成我国法学教育宏观管理指导体制的基础，再加上法学院自身成立的行业协会即中国法学会法学教育研究会的自律性管理，三者的有机结合，共同形成有中国特色的法学教育宏观管理体制”^[67]。

高校管理体制改革与发展-2013中国法律发展报告

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