改革与发展：法学教育调整法治层级

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：李岚清同志也指出:“我认为法学教育是高层次教育。”此后，中央多次提出大力发展大专教育。

三、在调整法学教育的层次结构方面的改革与发展

“法律人才的层次结构和比例不适应社会发展的需要”是法学教育改革发展阶段我国法学教育面临的另外一个主要问题。^[41]“文革”以后，为改善法学教育挫折停滞阶段近20年的发展空白而造成的法律专门人才短缺的状况，各种形式的法学教育如雨后春笋般兴起，从中专、大专、本科、双学位到硕士（包括法学硕士和法律硕士）、博士，层级之多，世所罕见。其中，中专教育主要存在于各省所办的司法学校、警察学校，学制为2年；大专教育主要存在于全日制普通高等学校、职业大学、夜大学、普通高等学校函授部（学院）、广播电视大学、业余大学、管理干部学院和高等教育自学考试等，学制一般为2年或3年，以成人教育为主体；本科教育主要由全日制普通高等学校承担，学制为4年，此外还有普通高等学校附设的函授部或独立函授学院和高等教育自学考试；研究生（硕士、博士）教育集中在全日制普通高等学校及社科院等科研机构，学制一般为3年。这种独特的多层次的法学教育虽然很大程度上缓解了特定时期法律人才的供需矛盾，但是在新的历史条件下其弊端也日益显现。1996年1月8日肖扬在法学教育工作会议上的讲话中指出:“在层次结构上，要以专科为起点，重点发展本科教育，大力发展研究生教育，稳步发展高等专科、高等职业教育。……今后，普通高等学历教育应以本科教育为起点，大力发展法学研究生教育和法律专业硕士研究生教育，逐步把大专层次的学历教育转移到其他轨道上去，从而把有限的教育资源集中到高层次法律人才的培养上。”在这种精神的指引下，在法学教育的改革发展阶段对法学教育层次结构做了以下调整:

1.从中专到高职

我国的中专层次的法学教育是根据公安、司法、计委等8部、委、厅《关于京、津、沪、穗、汉五大城市增设人民警察学校和设立司法学校的联合通知》和1982年11月司法、公安、教育、财政、计委、人事《关于落实建立警察学校、司法学校的联合通知》建立起来的。^[42]到1992年12月，全国检察、公安、司法、民政系统的中等专业学校设置情况为:检察系统5所，公安系统75所，司法系统55所，民政系统11所，共计146所。^[43]

但90年代以后陆续颁布的《法官法》、《检察官法》、《律师法》、《公务员法》等都明确规定了法律工作者的入门条件为必须具有大专以上学历。^[44]按联合国教科文组织新修订的《国际教育标准分类》，法律人才和法律职业类人才都是高层次人才，法学教育是高层次教育，因此其关于法学教育的最低学历要求为大学专科。李岚清同志也指出:“我认为法学教育是高层次教育。”^[45]

由于中专学历的法学教育层次太低，难以适应新时期社会发展的需要，1996年司法部针对中等法学教育层次结构制定了如下调整目标:从法学教育的实际出发，主要通过对现有中等法律专业学校的改组、改建和改制，积极举办法律高等职业教育，逐步向法律职业学院过渡，最终取消中专办学层次，形成高等法学教育与高等法律职业教育合理布局、协调发展的法学教育新格局。“现有普通高等政法院校主要培养法律专业人才，而法律职业人才的培养任务，必须通过举办法律高等职业教育来承担。”^[46]

根据全国职教工作会议确定的“统筹规划、合理布局、面向基层、办出特色、积极试点、逐步规范”的发展原则，司法部提出实施法律高等职业教育“一三五规划”的基本思路。即一省一院的布局:有条件的省（区、市）集中力量办好一所法律职业学院。三种办学途径:一是基本具备条件的中等法律专业学校，直接改制为法律职业学院；二是暂不具备条件，但具有较好基础和较大发展潜力的中等法律专业学校先试办高职班，逐步向法律职业学院过渡；三是现有中等法律专业学校与其他院校（如政法管理干部学院、干校）合并改建为法律职业学院。五年全面铺开:从1996年开始着手实施，到2000年基本完成布点建院工作，在全国范围内完成法律中专层次的调整、分流，全面实现法律高等职业教育的目标。^[47]

经过改革，原有的中等法律专业学校现处于以下四种状态:（1）联合组建纳入高等法学教育体系。这种情况较多，如江西省司法学校2000年与江西省司法警校合并，申办高职即江西司法警官职业学院；北京市司法学校并入政法管理干部学院，2000年升格为北京市法律职业学院；安徽省司法学校2000年并入安徽警官职业学院。（2）单独纳入高等法学教育体系。如宁夏司法学校已单独组建成为宁夏司法警官职业学院；云南省司法警官学校升格为云南司法警官职业学院。（3）并入其他普通高等院校。如杭州市司法学校于2000年并入杭州师范学院；湖南省司法学校于1999年并入湖南政法管理干部学院；福建省司法学校于2003年并入福建师范大学；内蒙古司法学校于2002年10月并入内蒙古警察职业学院。（4）维持现状。单独留存的中等法律职业教育机构很少，仅有广州市司法学校、武汉市司法学校等5所。

2.从发展专科到“以本为本”

本科层次始终是普通高等法律院系教育的基本层次。“文革”前，本科层次在法律院系在校生中的比重多数年份占90%左右。法律专科教育1978年以后才受到重视，1978年开始招生后得到迅猛发展。此后，中央多次提出大力发展大专教育。如1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》强调:“改变专科、本科比例不合理的状况，着重加快高等专科教育的发展。”

在法学教育的恢复发展阶段，大专层次的法学教育受到重视主要是由于80年代以前人们不把法律工作看作专业工作，司法干部队伍学历层次偏低，其中没有受过法律专业训练的人员比重很大。“文革”后，随着法制建设迅速发展，急需司法干部，一大批从未受过法律专业训练的人员补充到司法队伍中来。1983年9月2日修订通过的《人民法院组织法》增加了“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识”的要求，从而司法工作者学历补课的任务被提上日程，而专科法学教育最能满足政法干部学历补课的需求。这种需求形成了我国法学类专科生教育80%以上集中于成人教育的状况。据1991年统计，普通高等政法院校系专科在校生为12 606人，夜大学、函授专科和成人高等学校政法类专科生共计76 762人，是全日制普通高校专科在校生的6.1倍。将成人高等法学教育的本专科与普通高等政法院校系的本专科一起统计，其本专科比例为1:2.8。1992年专科生的招生人数是本科生的8倍，毕业生人数是本科生的9倍，而在校生人数则是本科生的11倍。1985—1995年，大约有110 806名法官从法院自己创办的“业余大学”得到了大学“法律专科”文凭或法律（审判）毕业证书。(www.chuimin.cn)

80年代，多种形式的高等法学专科教育，提高了在职政法干部的学历层次和人员素质。到90年代初，大专层次的司法干部学历补课的任务接近尾声，同时国家也逐渐提高了法律工作者的学历要求。1993年8月，中组部、人事部、最高人民法院、最高人民检察院联合发出《关于做好地方各级人民法院、人民检察院增编补充干部工作的通知》，明确提出补充干部的文化条件是“具备国家承认的大专以上学历”，之后《监狱法》、《警察法》、《公务员法》、《法官法》、《检察官法》、《律师法》等都规定了这些法律职业岗位的最低学历要求为高等学校法学专科以上。2001年修订的《法官法》、《检察官法》更是把担任法官、检察官的学历层次提高到本科。^[48]

随着法律对法律工作者执业要求的逐渐提高，“本科层次是高等教育的基本层次，也是最重要的层次”的教育理念也变得日益明确。1990年12月司法部召开的成人法学教育工作会议指出，普通高等政法院校系举办的函授、夜大学，应以成人高等学历教育为主要任务，并将重心逐步由专科层次向本科层次过渡。《法学教育“九五”发展规划和2010年发展设想》强调要逐步调整法学教育的层次结构，指出“在层次结构上，将以专科为起点，重点发展本科法学教育，大力发展研究生教育，加快培养社会急需的高层次复合型、外向型法律人才”。因此，在法学教育的改革发展阶段，实现了从特殊历史条件下的“大力发展法律专科教育”向“以本为本”的法学教育的转变。以原司法部部属院校为例，五所政法院校在90年代逐步取消了专科教育，并开始招收第二学士学位生。

3.法律硕士（JM）的兴起

为了适应当时市场经济体制发展的需要，加快培养复合型、应用型的高层次的法律人才，1995年国务院学位委员会和教育部及司法部批准参照美国培养JD（Juris Doctor，法律博士）人才的模式^[49]，从1996年起招收和培养“法律硕士专业学位研究生”（Juris Master，JM）^[50]，1998年开展在职攻读JM学位教育。这种新兴的法学教育形式已在全国各高等院校法律专业全面推行，2006年招收法律硕士的高校已经达到48所。^[51]法律硕士招生规模普遍较大，21世纪初，北京大学、清华大学等招生人数都在每年200人左右。

JM教育是一种研究生层次的教育，同时，又是一种以法律职业为背景的法律专业教育。它与法学硕士教育相比较属同层次、同水平但不同类型的研究生教育。国务院学位委员会办公室在《关于开展法律专业硕士学位试点工作的通知》中提出，法律专业硕士学位是具有特定法律职业背景的专业性学位，主要培养立法、司法、行政执法、法律服务与法律监督以及经济管理、社会管理等方面需要的高层次法律专业人才和管理人才。法律专业硕士学位与现行法学硕士学位在学位上处于同一层次，但规格不同，各有侧重。该学位获得者应掌握基本的法学基础理论和较宽广的法律实务知识，具有宽口径、复合型、外向型的知识与能力结构，能够综合运用法律、经济、科技、外语和计算机等方面的知识，独立地从事法律实务工作。

在招生考试方面，针对试办初期招生标准不统一的状况和培养规格的复杂性，在JM教育指导委员会^[52]的统一协调与组织下，从2000年开始，规定限招收非法律专业的本科毕业生^[53]，招生考试科目为政治、外语、刑法学、民法学和综合考试（含宪法、法理学和中国法制史），其中政治、外语使用全国研究生招生统一考试试题，三门业务课实行全国联考，指导委员会组织命题有关工作^[54]。JM学位教育的考试科目也由上述五门课程组成，除政治由试点院校自行组织面试外，其他四门课程均由JM教育指导委员会组织联考。2002年教育部办公厅《关于工商管理硕士专业学位研究生等入学考试科目的通知》（教学厅［2002］13号）将法律硕士专业学位入学考试科目改为政治理论、外国语、专业基础课（含刑法、民法）、综合课（含法理、宪法和中国法制史）共四门。

1996年8月法律硕士专业学位专家指导小组起草的《法律硕士专业学位参考性培养方案》规定，法律硕士专业学位的课程结构分为必修课、选修课（推荐选修课和自选课）两种。教学方式以课程教学为主，应重视和加强案例教学，采取灵活多样的实践形式，着重理论联系实际能力的培养。采用全日制和非全日制两种学习方式。全日制学习的学制为2～3年，非全日制学习的学制不超过4年。学生学习期满，课程考试合格，通过硕士论文答辩者，授予国家颁发的硕士研究生毕业证书和法律硕士专业学位证书。

为促进专业学位的设置和管理，教育部于1996年7月22日颁布的《专业学位设置审批暂行办法》规定了高等学校申请授予专业学位的程序，并强调“经批准可授予专业学位的有关高等学校须接受相应专业学位教育指导委员会的指导，在招生、培养和学位授予等方面执行国家有关规定，切实保证学位授予质量，并定期接受检查和评估。对于学位授予质量达不到标准的单位，国务院学位委员会办公室将停止该单位进行此项工作”。

JM教育在我国还是新事物，这种教育形式如何能达到预期的培养目标，如何协调法学硕士和法律硕士之间的关系，如何在各个环节上区分两种硕士的教育标准和培养要求等，都是有待研究和解决的问题。

改革与发展：法学教育调整法治层级

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