传媒经济研究：媒介融合规制改革成果

媒介融合作为媒介的发展趋势受到了各国和地区的普遍认同和重视，但在产业、组织等现实推进中却是困难重重。政策规制变革的滞后、产业和市场融合所面临的种种壁垒、盈利模式的探索和转换以及相应人才资源的匮乏……种种社会条件的限制，成为了进一步推进媒介融合的束缚。

（一）媒介融合与政府规制

这场遍及全球的“媒介融合”（Media Convergence）革命，不仅给传播业务和传播产业带来了结构性的变化，而且使传统的传播规制政策面临着极大的挑战。在许多国家和地区，媒体分立时代所构建的政策架构，已经成为媒介融合在推进过程中最主要的障碍。媒介技术融合和市场、产业融合的内在要求促使人们对规制理论与规制政策进行改革，以适应变化的技术与经济条件。而且，从世界各国媒介管理的现状看来，媒介规制的变革乃是媒介融合的必要前提。

在种种限制性社会因素中，不能适应媒介融合发展现状和趋势的传统媒介规制体制，无疑是最主要的阻力之一。在大部分的国家，传统的媒介规制方式都由基础技术平台的分类所决定。如在我国，此前报刊以及印刷出版归属新闻出版局管理，广播电视归属广播电视局管理，互联网和手机媒体等归属信产部管理。但在媒介技术平台日益汇流以后，媒体功能出现重迭，传统媒介产业之间乃至于媒介产业与通讯产业之间的边界日益模糊。原本处于不同产业中的报刊媒体、广电媒体、网络媒体以及通讯渠道相互渗透和交叉竞争。在这种情势下，以传统的基础平台分类为依据的产业分立规制体制面临着出现双重标准、规制失灵等问题，而媒介融合无论是在技术平台上的融合，还是内容产品、媒介组织乃至媒介产业的融合上，都毫无例外地受到了牵制和阻碍。

媒介融合涉及广播、电视、电影产业、信息通信产业、电子制造产业、出版产业等多个产业，各个产业的规模、组织、市场结构及组织的市场行为都在不同的层面促进或制约着媒介融合的范围和程度。媒介融合需要改革管理体制。

一方面，改革为出版和广电的数字出版融合提供了前提条件。新闻出版和广电管理部门的融合有利于理顺出版业和广电之间的内部关系，整合出版和广电资源，利用广播电视有线网开展数字出版等业务，也有利于出版业和广电行业向对方拓展业务，加快产业化步伐，实施报纸、电视台、电台、互联网等一体化发展。

另一方面，改革也为广电和电信实施三网融合提供了借鉴。目前对媒介融合影响最大的分别是广播电视产业和电信产业。这两个产业控制着庞大的信息内容、传输网络及受众和用户，媒介融合“无处不在”、“无所不能”的特性需要在业务、网络等领域冲破上述产业间的壁垒。针对媒介融合的趋势，各国为了市场的有效竞争及产业的更加繁荣，纷纷制定、出台或修改广播及电信法规和政策。

美国首先于1996年颁布《电信法》，放宽了对广播电台、电视台所有制的限定，并打破对媒介种类的限制和隔绝，允许电话公司参与有线电视市场的节目竞争。接着欧盟于1997年发布《迈向信息社会之路》，规定不同的网络平台都能一同传送电话信息、电视信息和电脑信息和数据，认为网络融合不仅是不同技术的融合，而且是不同业务（包括各种电信、电视、广播和电脑图像及文本数据业务，以及交互型多媒体业务）的融合，这种融合可以让用户通过地面广播网、卫星网、电缆网和宽带电话线（如ADSL）享用各种宽带数字业务。2003年7月，英国议会通过《英国通信法》，设立了由先前的电信管制局、独立电视委员会、广播管制局、BSC广播标准委员会和无线通信管制局五家合并而成的通信管制局OFCOM，管制方式从分裂变为统一，改变了广播电视行业单向进入电信行业的传统格局。2004年4月，韩国国会通过了新修订的《广播法》，允许进行卫星数字多媒体广播，电信公司韩国SK电讯通过开展卫星DMB业务进入广播领域。

2008年国办发〔2008〕1号文中明确提出推进三网融合，鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值业务；2009年5月19日，国办发26号文《关于2009年深化经济体制改革工作意见》，要求“落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入，推动‘三网融合’取得实质性进展”。2010年1月13日，国务院常务会议通过了《推进三网融合的总体方案》，标志着我国三网融合进入实质性推进阶段。2010年10月，国家《十二五规划纲要》提出，要全面实现电信网、广播电视网、互联网“三网融合”。2011年6月国务院办公厅下发了《关于印发三网融合试点方案的通知》（国办发〔2010〕35号），公布首批包括上海、北京、南京、武汉等在内的12个三网融合试点城市，拉开三网融合试点的序幕。2011年12月31日，国务院公布包括天津、重庆、广州、西安等在内的42个三网融合第二阶段试点城市名单，进一步扩大三网融合的试点之后，标志着三网融合将加大试点的力度，并向全国推进，力争在较短的时间内取得突破，完成预定的试点阶段性任务。这些都要求以新的管理部门的组建为契机，科学实施政府规制。

政府规制是政府为实现某些社会经济目标而对经济主体做出的各种直接的法律约束力的规范、限制，以及由此引出的政府为督促经济主体行为符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。就历史发展的一般规律而言，政策规制的变革往往滞后于技术的变革，而政策规制的调整与变革往往是进一步推进技术变革的重要条件。经济学家丹尼尔·史普博认为规制是替代市场的一种资源配置方式。当存在阻碍性交易——存在进入壁垒，缺乏合法的必备条件的交易——外部性和产生低效率的交易权属——内部性等典型的市场失灵矛盾时，规制的实施应该有利于资源合理地配置到有效率的生产单位中去，以促进产业的发展。

（二）政府规制的改革趋向

基于媒介融合的现实困境和发展规律，一些学者提出了一个“规制融合”（Regulatory Convergence）的概念，认为所谓“规制融合”，其实意味着通过展开一系列因媒介技术融合、市场融合和产业融合的媒介规制变革，从而“建立一个能够适应所有融合领域的共通的规制框架”。从欧盟等国家和地区的成功经验来看，“规制融合”的推进是一项涉及机构变革、政策调整等方方面面内容的系统工程。如，不仅包括规制主体和对象的融合，而且要求建立适应媒介融合领域的规制政策以及更灵活、更具融合性的市场准入制度，并且建立相应的市场监管制度，以促使市场的有效竞争和充分竞争。

广电和电信产业内分工的格局让这些交易特征都在三网融合中反映出来，为应对这些问题，当前三网融合的规制应该从以下方面实施转型。

1.由公共利益性向激励性规制转变

传统的规制理论是规制的公共利益论，主张政府规制是为了维护经济秩序和社会稳定，通过消除外部性，增进社会福利。1999年，为防止网络重复建设和相互进入，国家发布《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（国办发［1999］82号文件），“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行。”^[9]这被看作是一种对双方的保护，以利于各自发展自己的优质产业而不相互伤害。这种规制在两者产业内分工还不十分明显的状态下是适用的。所谓激励性规制，在日本著名的规制经济学家植草益看来，就是在保持原有规制结构的条件下，激励受规制企业提高内部效率，也就是给予受规制企业以竞争压力和提高生产或经营效率的正面诱因。这种激励尤其适合同一产业内的竞争性企业。美国1996年电信法的出台，就是适应这种转变的反映，该法就是为了通过新的立法发起更多的竞争，既要传统的本地交换运营商提供更多的竞争性服务，也要应对互联网、有线服务及无线服务的发展而产生的“宽带”服务问题。

在我国，激励性规制已经出现在电信业和广电业各自的产业内。政府为了打破垄断，提供一个公平有效的竞争环境，对电信进行了数次的拆分和重组。而广播电视行业也实施了“网台分离”、“制播分离”等多次改革。在这个进程中，无论是电信，还是广电，都引入了大量的民营资本，电信增值业务还向外资开放。这些规制措施培育了电信和广电各自的市场，促进了电信和广电在其行业里的市场竞争。

三网融合使得广电和电信形成产业内分工，广电业和电信业发生了产业融合，要求将激励性规制从广电产业内和电信产业内推广到三网融合产业。具体表现为：放松和改善规制，建立有利于竞争的三网融合监管体系；降低准入门槛，提高广电和电信市场的开放度和可竞争性。从而使广电和电信间遵循“公平公正”、“互相配合”、“诚实信用”以及“保护用户利益”等《合同法》的主要原则进行竞争和合作。政府结合技术监控、法律惩处、行政强制等多种手段，规范广电与电信企业的行为，监督市场价格，提高整个信息行业的产业竞争能力。

2.由分业监管向同业监管转变

当前广电与电信产业内分工的格局，意味着无论是广电还是电信，在价值链条上都实现了内容和渠道的融合，同时具有内容服务和网络服务两个层面；在运营模式上都以网络传输或播出为基础，以内容服务或信息增值服务为经济增长点；在组织架构上都组建了内容生产环节和网络传输环节等部门，并引入了大量的第三方内容合作者。

当前我国电信增值服务已经成为传播信息的重要途径以及提高消费者生活质量的重要力量，对推动社会主义精神文明建设、净化网络环境、保障互联网健康发展等方面均起到重要作用。但在实际的操作中，增值电信业务经营者违规经营情况不断出现，信息内容不健康的现象、侵犯公众隐私的安全事件、侵犯消费者利益的行为不断发生，对增值电信业务的发展形成障碍，甚至造成恶劣的社会影响。2007年6月14日，原信息产业部提出了“三谁原则”，即“谁接入谁负责”、“谁经营谁负责”、“谁收费谁负责”，旨在消除责任死角，规范电信信息服务管理。但是在监管层面，还是主要依靠自律进行约束。广电在实施“制播分离”以及网络属地化的环境下，也存在节目低俗化的倾向，因此，必须实现内容和网络相统一的监管机制，才能保障网络信息安全和文化安全。(www.chuimin.cn)

三网融合和国家产业政策紧密相关。产业政策是一个国家的中央或地区政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活动的各种政策的总和。^[10]产业政策有利于实现产业超常规发展，促进产业结构合理化与高度化，实现产业资源的优化配置，增强产业的国际竞争力。2010年10月，国家《十二五规划纲要》提出，要全面实现电信网、广播电视网、互联网“三网融合”，将通信传输和广播电视传输网建设和升级改造纳入国家重要信息基础设施建设范围，统筹规划科学论证，加强政策扶持，实现互联互通、资源共享，可以切实推动产业发展。“要大力发展新兴产业，创新产业形态和市场推广模式，促进文化产业、信息内容产业、信息服务业和其他现代服务业快速发展。推动宽带信息技术产品的研发和产业化，推动产业链上下游协调发展。”^[11]

这要求政府必须把社会性（内容）规制和经济性（网络、产业）规制结合起来，实现从信息到渠道到产品的同业规制。

3.由直接规制向间接规制转变

间接规制即政府改变行政管理规制，通过立法来实施法律规制。在“三网融合”的进程中，美国《1996年电信法》被认为是一份奠基性的文件。《1996年电信法》颁布后，拉开了三网融合的竞争帷幕。其管制政策是“对称准入”，该法案允许长话、市话、广播、有线电视、影视服务等行业相互渗透，打破了原有传媒行业的经营壁垒，为“三网融合”提供了基本的法律保障。1996年的电信法还取消了以前不允许电信市场存在“交叉所有权”的管制，以“开放式视像系统”规则来允许电信业、广播和电视业之间的交叉经营。它允许电话公司提供视像服务，并允许它们同时作为光缆系统和共用载体系统的供应商。同时，光缆公司也可以通过开放式视像系统提供视像服务，从而绕过对光缆公司的管制条例。此举为整个信息和娱乐传媒业带来了一场革命。随后英国也制定了《2003年通信法》，促进英国三网融合快速发展。显然，政府立法规制对产业融合起到了巨大的推动作用。

但目前我国还是依靠《电信条例》和《广播电视条例》对广电和电信实施行政性管理等直接规制，还没有制定出《电信法》和《广播电视法》，所以留下很多监管的漏洞，而且电信、广电有关法规缺乏规范，甚至还有相互矛盾的地方。市场经济是法制经济，在三网融合的趋势下，为加快产业发展，应该加快两法的立法进程，并适时订立通信法案，对两者进行统一监管。

三网融合是对中国信息产业的一个重构。作为一个契机，是制定产业政策、实现产业转型、完善产业结构的一个重大机遇。三网融合也是监管体制的一个重构。建设统一监管体制，对于有效传播社会主义主流价值观，保证文化安全和网络信息安全，激发市场活力，做大做强信息产业和文化产业至关重要。需要从国家规制层面及时做出战略调整，将文化安全、网络信息安全和产业发展的监管有机地结合在一起，以公平、竞争、效率来保障公共文化事业和信息产业的发展。

【注释】

[1]Picard，Robert G..Media economics:concepts and issues.Newbury Park，Calif.：Sage Publications，1989，p.94.

[2]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯著，肖琛主译：《经济学》第十七版，人民邮电出版社，2004年版，第10页。

[3]Picard，Robert G..Media economics:concepts and issues.Newbury Park，Calif.：Sage Publications，1989，p.10.

[4]Alan B.Albarran.Media Economics:Understanding Markets，Industries，and Concepts.Second Edition.Iowa State University Press，2002，p.23.

[5]刘发成著：《中美广电通信经济与法律制度比较研究》，重庆出版集团，2006年版，第33页。

[6]冯建三：《科斯的传媒论述：与激进的反政府论对话》，《台湾社会研究》，第68期，2007年12月，第361页。

[7]同上书，第392页。

[8]曹鹏：《中国报业集团发展研究》，新华出版社，1999年版，第2页。

[9]《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》，国办发［1999］82号，1999年9月17日，http：//www.sarft.net/a/19697.aspx。

[10]苏东水主编：《产业经济学》，高等教育出版社，2002年版，第330页。

[11]《推进三网融合总体方案》，国发［2010］5号，2010年1月21日，http：//dwrh.net/a/swsj/zohgsu/2011/0527/45593.html。